[ 杨小欣 ]——(2005-5-11) / 已阅113119次

专家应当凭借其专业知识或经验,以其作为专家的职业良心,对争议问题作出具有专业依据的判断。在专门问题的判断上,专家应当注意避免受到涉及该问题的特定利益的影响。法律专家当然也不例外[89]。不过,在专家受雇于争议一方,站在雇主的立场上就专门问题发表意见的场合,要求也许并非如此简单。这种场合的专家具有双重身份,其行动受两种职业规范的制约,其发表的意见应兼顾专业性和雇主利益。政府的法律专家当然也不例外。人们不能也不应当期待受雇于人的专家发表有损雇主利益的专门见解。就本文所讨论的私车限额拍卖是否有法律根据这一问题而言,在上海市府决定以没有法律根据为由撤消该措施以前,人们当然不能期待在市府举办的新闻发布会上,从市府法制办的专家的口中,听到诸如上海搞的该措施是没有法律根据的、是违法的之类有损于市府利益或形象的法律意见。人们的理智所能够并且应当期待的,只不过是具有相当专业水准的法律意见。笔者怀疑,法制办主任的答记者问是否能够满足这种人们基于理性的对政府法律专家的期待。

② 作为专家意见, 作为对法律问题的解释, 也许多了些与主题毫不相干的议论

与说理的贫乏和推论的无力形成鲜明对照的是, 旨在强调结论的成熟性和权威性的表述在短短的答记者问中占据了令人瞩目的地位。笔者以为，诸如“作为政府的法制部门,从一开始就一直非常关注这个问题”、“经过法制办专家的反复研究”、“再三请示全国人大和国务院有关部门”、“这不仅是市府法制办的意见，也是中央各部门的意见”之类的表白[90], 尽管也许(情况似乎确实如此)有助于打退喜好凭借权威制造声势的那部分媒体的进攻，消除商务部高官的批评所产生的“敲山震虎”般的威力，尽管说的也许都是事实, 但对额度拍卖措施合法性的证明而言, 并非具有关联性的证据, 更算不上具有说服力的理由(除非该专家回答了笔者在①中列出的问题)。

那些非理不服的人们，也许会产生如下非常朴素的疑问：如果自信有理有据，何必如此强调结论的慎重和权威？如果新闻发布会时间有余，为何不说几句该说的道理？如果不搬出权威机构就不足以服人, 那么是否意味着实在已无可说之理？

(2) 一个重大的悬念

假定市府法制办主任所提及的“国家有关部门”在法律上有权解释道交法或有权对涉及道交法的问题作出法律判断[91], 假定这些部门确实以道交法(第四条)为根据认定了上海私车额度拍卖措施的合法性[92],那么,人们就不得不面对这样一个性质非常严重的现实: 全国人大的有关部门和国务院的有关部门,通过其对道交法(第四条)的有权解释,确认上海之类的地方的政府拥有一项特别的权力,那是道交法没有明文授予的权力,是排除该法规定的机动车登记条件的法律效力的权力,是限制车主依据该法申办机动车登记的权利的权力,是采取限制私权的性质和程度明显强于该法明文规定的措施的措施的权力,是不执行鼓励私车消费的国家政策和禁止地方在国家统一设定的税费以外增设收费项目的国家规定的权力。

面对上述事实,人们当然会产生一个重大的悬念: 国家的有关部门如此解释道交法,难道不是在修改道交法,或是在制定排除道交法适用的特别法吗? 难道不是在取代道交法的制定机关(即全国人大常委会)来行使该机关在宪法上所拥有的立法权吗? 难道不是在制造国家立法(及政策)内部的重大矛盾吗?

笔者不禁要问: 这些部门在宪法或法律上有这样的立法权吗? 这些部门在行使其法律解释权(假定有这种权力)时,意识到该项权力的性质和界限了吗? 意识到自己所负有的忠实于法律的义务了吗? 意识到自己所承担的维护国家法制统一的重大责任了吗?

笔者不禁还要问:如果确实如媒体所报道的那样,这些部门中有国家发改委的话,那么,发改委岂不是在政策决定上出尔反尔,自相矛盾吗? 发改委难道想否定自己刚刚发布的汽车产业发展政策吗? 法改委难道不愿意带头执行自己制定的政策吗? 发改委难道不想受自己制定的政策的约束吗?[93]

2. 新加坡的“先进经验”为何无助于证明上海限额拍卖措施的正当性

上海市府在为私车限额拍卖措施的正当性进行辩护时, 强调了外国的、尤其是新加坡的先进经验(指新加坡实行的机动车限额拍卖制度)[94], 似乎在提醒那些惊呼上海的私车牌照贵比黄金的人们, 上海这样做只不过是借鉴国外的有益经验来解决自己面临的课题, 所以诸位没有必要为此而大惊小怪[95]。

鉴于本稿的主题范围, 在此笔者无意从合理性的角度讨论新加坡的经验对上海的交通行政有无借鉴意义的问题(尽管笔者对此问题的看法是否定的[96]), 只想确认一下新加坡所实行的机动车限额拍卖与该国法律的关系。据笔者调查, 新加坡的《道路交通法》Road Traffic Act (RTA)[97]规定, 交通工具之登记, 以取得登记官签发的许可为必要条件(10A. (1)); 运输部长可以对登记许可的数量作出限制(10A (3)); 运输部长可以制定规则, 规定对许可拍卖中标者的许可签发10A (4)。[98] 由此可见, 在新加坡, 机动车的限额拍卖制度是该国法律明文授权主管行政机关设立和实施的制度, 也就是说, 这一制度具有国家法律的根据。[99]
既然如此, 人们就不得不得出如下的结论: 由于新加坡的国家法律授权搞限额拍卖,而中国的国家法律没有授权这样做(更不用说国家采取了鼓励轿车进入家庭,鼓励私人汽车消费的政策), 所以, 新加坡的经验哪怕再“先进”, 作为中国的一个地方的上海(而非国中之国的上海)的人大或政府, 也不应当决定将其引进或者以其为据来证明自己搞的类似制度的正当性。

笔者在此想附带问一下上海市府法制办: 上海当局在借鉴新加坡的先进经验时, 是否指示过法制办调查有关制度与新加坡法律的关系? 如果指示过, 法制办调查了没有? 如果调查过, 法制办向当局提出了什么法律意见, 当局是如何考虑的?

3. 国家“节能规划”为何不能成为限制大城市私车数量的新依据

2004年11月25日,国家发改委发布了《节能中长期专项规划》。该规划将交通运输作为节能的重点领域之一, 就城市交通提出了如下要求(四(二)2): “合理规划交通运输发展模式，加快发展轨道交通等公共交通，提高综合交通运输系统效率。在大城市建立以道路交通为主，轨道交通为辅，私人机动交通为补充，合理发展自行车交通的城市交通模式；中小城市主要以道路公共交通和私人交通为主要发展方向。”该规划还将统一协调促进节能的能源和环境政策的制定和实施作为节能的保障措施之一, 就特大城市的交通提出了如下要求(五(二)2): “特大城市要加快城市轨道交通建设，形成立体城市交通系统，大力发展城市公共交通系统，提高公共交通效率，抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用。”(线为笔者所加)

节能规划的上述规定(笔者划线的部分)立即引起了关心大城市私车消费问题的方方面面的议论。不少媒体载文惊呼,“我国特大城市将……限制私家车。”[100]有的则(引用专家意见)宣称, 把“抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”解读为限制私家车，未免太简单化。大城市这样做的可能性不大。恰恰相反, 国家会鼓励私家车发展。[101]负责《规划》起草的发改委环境和资源利用司节能处相关负责人辩解说, “抑制私人交通工具对城市交通资源的过度使用”一句话，“完全不是限制私车总量的意思。而是提高公共交通对交通资源的利用率，大力发展轨道交通，提高道路的设计通行能力。对于小汽车，可能会严格燃油标准，提倡节油和低排放。”[102] 发改委产业政策司某官员却认为, 这些规定和新汽车产业政策以及国家“十五”规划均有冲突。[103]

关于上述规定的解释和这些规定能否成为特大城市限制私车数量的合格的“新”依据的问题, 笔者的看法如下。[104]

(1) 无论是“以私人机动交通为补充”这一规定, 还是“特大城市要抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”这一规定, 都不能被确定无疑地解释为节能规划要求或允许大城市或特大城市的政府采用限制私车数量或其增长速度的手段。“以私人机动交通为补充”这一规定, 只不过是提示了节能规划所要求建立的城市交通模式的特点和在大城市交通中私人机动交通相对于公共交通所应当起到的作用。这里所涉及的公共交通和私车交通的主补关系, 含义并未确定; 实现或调整这一关系的手段也未确定。因此, 人们不能断言该规定具有某一特定的含义(比如私车的数量或其增长的速度不应超过一定的比例或比率), 更不能断言该规定要求或允许大城市政府选择某一特定的手段(比如限制私车的数量或其增长的速度)。“特大城市要抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用”这一规定也没有明确手段问题。因此, 人们同样不能断言该规定要求或允许特大城市的政府采用限制私车数量的手段来抑制私车对城市交通资源的过度使用。不仅如此, 节能规划的其他规定中也不存在任何足以表明发改委允许特大城市的政府这样做的迹象。

(2) 发改委是否允许特大城市的政府采用限制私车数量的手段来实现节能规划所设定的政策目标的问题, 只能通过调查该委员会已公布的其他规范性文件才能确定。据笔者调查,在其已公布的规范性文件中, 不存在允许这样做的明文规定, 只存在鼓励私人汽车消费的明文规定(汽车产业发展政策)。由此可以断定(根据政策的协调性的推定的解释原则), 该问题的答案只能是否定的。

(3) 即使退一步,假定节能规划中的这两段规定(尤其是后一段) 可以被解释为允许大城市或特大城市在某些情况下采取限制私车数量的措施, 它们也未必可以成为限制私车额度的合格的根据。因为具有如此含义的两规定显然与发改委所发布的汽车产业发展政策不一致, 存在何者应当优先适用的问题。即使假定发改委参照“特别法优先适用”的原则, 确认应当优先适用节能规划的规定, 它们仍然未必可以成为限制私车额度的合格的根据。因为它们显然还与全国人大批准的国民经济和社会发展十五规划不一致, 存在何者应当优先适用的问题。鉴于十五规划在效力上高于节能规划,参照下位法与上位法规定不一致的,适用上位法的规定的原则,此问题的答案只能是: 应当适用十五规划的有关规定, 不应当适用节能规划的这些规定, 这些规定不能成为私车限额拍卖的合格的依据, 除非这些特别规定的作出得到了十五规划批准机关全国人大的特别授权。

(4) 即使再退一步, 假定节能规划中这两段规定的制定得到了十五规划的批准机关全国人大的特别授权, 因而具有应当优先适用的效力, 大城市或特大城市的政府也只能出于节能的目的适用该规定。至少就上海实施至今的私车限额拍卖措施而言, 这些规定没有成为合格的依据的余地。因为二者的目的不同, 这些规定的目的只应当被理解为节能, 而上海实施的限额拍卖措施的目的, 根据市府的说明, 是缓解交通拥堵、保障畅通。

(七) 小结

综上所述, 第一, 上海市府就其实施的私车限额拍卖措施的法律根据所作的全部说明在事实上和法理上都是根本站不住脚的, 是完全没有说服力的。第二, 该项措施根本没有合格的法律根据, 因此是无权的或越权的行政措施, 是自始无效的。

( 以上为本次发表的部分)

附录

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