[ 杨小欣 ]——(2005-5-11) / 已阅98635次

2. 限额拍卖决定需要国家立法中的行为法上的授权根据

所谓行政决定的法律根据,可有广义和狭义两种理解(基于部分大陆行政法的观点和我国的立法实践)。广义者包括组织法上的授权根据和行为法上的授权根据, 狭义者仅指行为法上的授权根据。所谓组织法上的授权, 是指立法者作出的关于行政机关主管事项范围的授权。这类授权通常来源于宪法、各级政府组织法、各行政机构组织法中关于行政机关职权范围的规定。这类规定仅仅是判断某一行政决定所涉及的事项是否属于决定机关主管范围内的事项的依据, 不是判断该机关是否有权就其主管的事项作出具有特定内容或法律效果的决定的依据。所谓行为法上的授权, 是指立法者作出的关于行政机关可以就其主管范围内某一事项作出具有特定的内容或法律效果的决定的授权。这类授权通常来源于规范特定领域的行政活动的法律或法规中的规定。这类规定是判断行政机关是否有权就其主管范围内的事项作出具有特定的内容或法律效果的决定的依据。“法律的保留”原则(近代法治行政原理的三原则之一)所要求的行政决定的法律根据,就是指这种行为法上的授权根据。

根据我国宪法所确立的民主的法治原则和已被我国公法学界逐步接受的近代法治行政的原理(尽管在立法和司法的实践方面还存在很大差距), 第一, 行政机关作出的任何形式的行政决定,不论其是否对相对人产生法律上的效果,都必须具有组织法上的授权根据,即该决定所涉及的事项必须是有关组织法规范所确定的该机关主管范围内的事项,否则,属于无权限或越权的决定。第二, 对相对人产生法律效果的行政决定,至少是其中对相对人发生不利的法律效果(即限制、剥夺权利或创设、加重义务)的行政决定,必须同时具有行为法上的授权根据(即所谓“侵害保留”- 最低限度的“法律的保留”),否则,尽管该决定所处理的事项本身也许没有超出组织法规范所确定的该机关主管范围,但因未得到行为法上的授权,仍然属于无权限或越权的决定。

上海市府所作的私车限额拍卖决定,如果仅从决定者所宣布的目的(假定该目的是真实的)来看, 其所涉及的事项也许可以被认为没有超出组织法规范所确定的地方政府的主管范围。但是,如果从该决定对相对人所产生的法律效果来看,由于其具有明显的不利性,所以,该决定本身必须具备行为法上的授权根据(即有关行为法明文授权地方政府或上海市府可以这样做)。具体而言,(1)该决定应当具有道交法上的明确的授权根据。根据该项授权(如果确实存在的话),上海市府可以选择额度控制的方式来限制该法所规定的登记条件在上海地区的适用。(2)该决定还应当具有关于机动车税费征收的国家立法上的明确的授权根据。根据该项授权(如果确实存在的话),上海市府可以选择额度拍卖的方式向私车主收费。(3)该决定(以及为实施该决定而制定的关于登记资格的地方规范)应当具有国家税法上的明确的授权根据。根据该项授权(如果确实存在的话), 上海市府可以限制车辆购置税的纳税义务人在上海履行该项纳税义务的条件。(4)上海的地方法规或规章(或政策文件)中的授权规定在法律上能否被该市的行政主管机关援引作为私车限额拍卖决定的法律根据的问题,如前所述,取决于这些授权规定本身是否具有国家立法(当然必须是行为法)上的授权根据。[51]

除非具有以上所列国家立法上的授权根据,上海市府无权决定限制和拍卖私车额度,现行决定是无权限的或越权的决定, 因而是违法的、无效的决定; 无论是上海的登记主管机关还是法院, 在行使各自的职权, 处理有关申请(比如,无额度证明的车辆登记申请)或案件(比如,判令主管机关履行登记职责之诉)时, 都不应当执行或适用该决定, 应当执行或适用国家立法的有关规定。[52]

(二) 私车额度限制和拍卖有何法律根据 – 上海市府的回答

如本文前言所介绍的,上海市府明确表示,私车限额拍卖有法律根据。据笔者统计,上海市府公开提及的法律根据共有三项: (1) 作为地方性法规的上海道交条例(市人大常委会制定,1997年12月1日起实施)的第十三条, (2) 作为地方行政规划的上海城市交通白皮书(市府发布,2002年4月30日), (3) 作为国家法律的道交法(全国人大常委会制定,2004年5月1日起实施)的第四条。值得一提的是, 市府发言人和法制办专家在援引上述规定时没有明确这些规定与限额拍卖措施在时间上的对应关系。不过, 笔者愿意相信, 市府当然把这些规定看成仅仅是各自生效(或发布)后的限额拍卖措施的法律根据, 而不会将其同时当成是各自生效前的限额拍卖措施的法律根据[53], 大概不会否认二者之间在时间上存在以下对应关系。

1. 三项法律根据与1997年11月以前的限额拍卖无关(注意:上海市府没有提示1986年至
1997年11月的限额拍卖的法律根据[54])。

2. 市道交条例第十三条是1997年12月1日至2004年4月30日的限额拍卖的法律根据(该条规定,“本市对车辆号牌的发放实行总量调控。机动车号牌额度年发放量和发放办法由市计划委员会会同市公安交通管理部门和其他有关部门提出，报市人民政府批准后实施”[55])。

3. 市交通白皮书[56]是2002年5月1日以后的限额拍卖的法律根据。

4. 道交法第四条是2004年5月1日以后的限额拍卖的法律根据(该条规定,“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施”[57])。

就上述对应关系, 笔者在此暂且指出三点。第一,上海搞的私车限额拍卖事实上也许是先做决定并加以实施, 过了一段时间才制定地方立法“补办”授权或加以“追认”。第二,上海市府并不认为私车限额拍卖需要国家立法上的授权根据。在她看来, 上海可以独立自主地决定采取该项措施。第三, 与许多人(包括商务部高管和部分法律专家)不同, 上海市府似乎并不认为道交法是其继续实行限额拍卖的难以逾越的法律上的障碍, 而是把该法看成是有利于上海继续实施该措施的国家立法,是有助于强化该措施合法性的国家立法(尽管也许并非真的如此认为)。

以下,笔者先就市道交条例实施前的限额拍卖在事实上到底有无法律根据这一问题作一考察, 然后就市府所提出的三项法律根据各自到底是否合格的问题展开略为详细的讨论。

（三）1997年11月以前的限额拍卖在事实上(也许)就根本没有任何法律根据

1. 市府大概难以拿得出当时已生效的国家立法或上海地方立法上的根据( 如果笔者对当时的有关立法文件所作调查的结果是可靠的话)。

2. 市府也许会拿出当时未公开的国家主管部门的批准文件(如果这种文件确实存在的话)。但是,内部文件因其对外并不具有法律约束力, 所以即使其存在, 也不能被视为限额拍卖的合格的法律根据。

3. 市府说不定会直接援引宪法或地方组织法中关于地方政府职权范围的规定[58]。不过, 如前所述, 这类规定只不过是关于地方政府主管事项的领域的规定,不能成为限额拍卖之类对相对人发生重大不利法律效果的行政决定本身的法律上的授权根据。[59]

有待市府法制办说明的是,市府在其最初考虑采取私车限额拍卖措施时,到底有没有研究过法律根据问题。如果研究过, 当时以什么理由得出了什么结论。如果没有研究过, 原因是什么。[60]

(四) 市道交条例生效后道交法生效前的限额拍卖没有合格的法律根据

1. 因无国家立法的授权, 上海的地方立法不能被视为合格的授权根据

就道交法实施前的限额拍卖,上海市府未提示过任何国家立法上的授权根据(也未否认存在这类根据)。是因疏忽而忘了提示,还是因觉得无必要而不愿提示,或是因实在找不到而无法提示? 这个问题也有待市府法制办作出解释。

据笔者调查,道交法实施前的国家的有关立法和政策文件(以公开者为限)中,不存在任何明文的授权规定,也不存在至少在笔者看来有可能被解释为隐含了授权之意的规定(哪怕是凭借最“高明”的解释技术)。

如果笔者的调查结果是可靠的,如果笔者就私车限额拍卖法律根据的标准问题所表明的意见(请见本稿二(一)2.)在法律上是站得住脚的话,那么,单凭不存在国家立法上的授权根据这一条理由,就应能得出这样的结论: 道交法实施前的限额拍卖没有合格的法律根据,上海市府援引的该市立法是不合格的法律依据,该时期的限额拍卖措施难以避免因无权而无效的法律上的命运。

2. 即使假定无需国法的授权, 有关地方立法也因抵触国法而不能成为合格的授权根据

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