[ 杨小欣 ]——(2005-5-11) / 已阅98641次

在私车限额拍卖的法律根据问题上,即使退一步,假定国家立法的授权是不必要的,上海道交条例和交通白皮书的有关规定也不能成为该措施的合格的法律根据。因为这些规定与当时存在的国家立法明显抵触, 违反了宪法所规定的地方立法不得与国家立法相抵触这一法制统一原则的最低标准。

(1) 有地方性法规制定权的地方人大及其常委会, 就国家立法已经作出规定的事项,不得制定在实质上变更或排除该国家立法的效力的规范, 除非基于国家立法的特别授权。这是我国立法体制的常识之一。上海“道交条例”是该市人大常委会制定的法规。在其制定之时(1997.7.10), 关于机动车登记管理在内的道路交通管理, 已存在国务院制定的行政法规《道路交通管理条例》(1988.8.1.施行,2004.5.1.失效)；关于私人汽车，国家计划委员会在其具有法律效力的《汽车工业产业政策》（1994.2.29起实施,2004.5.21起停止执行）[61] 中已作出鼓励其发展的规定。上海“道交条例”实施后,国务院就机动车购置税制定了暂行条例（2001.1.1施行），公安部制定了《机动车登记办法》(2001.10.1施行,2004.5.1.失效)。既然如此, 根据宪法规定的法制统一原则, 上海“道交条例”对国家立法已经规定的事项，不能作出与国家立法相抵触的规定，如果作出了抵触性规定，该规定自始无效；如果作出的规定与在其生效后实施的国家立法相抵触，则该规定自国家立法施行之日起失效。除非这些规定是根据国家立法的明文的特别授权作出的。

(2) 上海“道交条例”第十三条规定，“本市对车辆号牌的发放实行总量调控。机动车号牌额度年发放量和发放办法由市计划委员会会同市公安交通管理部门和其他有关部门提出，报市人民政府批准后实施”。从内容上看, 该规定确实授予了上海市府对机动车实施额度限制和拍卖的权限。但是，该规定显然与国家已经制定的《汽车工业产业政策》中关于鼓励发展私人小汽车的规定相抵触（具体分析请见本文三），又无国家立法的任何特别授权，因此，该规定本身是无效的, 根本不能成为上海市府对私车实施限额拍卖的合格的法律依据。

(3) 上海“道交条例”第十四条规定，“符合申领车辆号牌条件的单位或者个人，凭车辆的有效凭证，按照国家和本市的规定，向公安交通管理部门申领车辆号牌、行驶证或者行车执照”。该条所谓申领车辆号牌的“条件”，当然包括了由于第13条的实施所产生的“条件”，即取得额度；该条所谓“本市的规定”，当然包括了该市关于取得额度证明是私车登记申办人的必要资格条件的规定。据此，第十四条在事实上成了上海市政府将取得额度证明作为私车登记申办人的必要资格条件的法律依据。但是，具有如此含义的该条规定，如前所述，由于其在实质上限制了国家立法所规定的车辆登记的要件，因而与国家立法关于登记条件的规定发生了抵触; 又没有国家立法上的特别授权依据 ，所以，该规定也是不能适用的，不能成为上海市府把取得额度证明作为登记申办人的资格条件的合格的法律依据。与此同理，该条规定当然也不能成为上海市府把提交额度证明作为购车者交纳购置税、取得完税证明的前提条件的合格的法律依据。

(4) 上海“道交条例”第十三条授权上海市府的有关部门提出额度发放办法并授予上海市府对该办法的批准权。但是，由于以下原因，该项授权规定不能成为上海市府选择拍卖作为发放方式的合格的法律依据。第一，授予额度发放办法决定权是在授予额度发行量决定权的基础上作出的，既然作为其基础的授权决定因与上位法相抵触、又无上位法制定机关的特别授权依据而在法律上不能成立，那么,关于额度发放办法决定权的授予在法律上当然也是不能成立的。第二，即使假定作为其基础的授权决定在法律上是有效的，关于发放办法决定权的授予，因没有对发放办法的选择（即裁量）的标准（实体的或程序的）或范围作出应当作出的指示或限制而成为“白纸委任”，所以，也应当被认为是无效的。第三，即使假定这种“白纸委任”在我国现行法的框架内是可以被容许的[62]，在解释论上，也不能将该授权规定理解为授予了上海市府决定拍卖额度的权力。因为拍卖额度在实质上，如前所述，具有征税或行政性收费的性质，必须由国家立法来决定或得到国家立法的特别授权。国家已经明令禁止在涉及机动车购销登记行驶等环节的没有国家立法依据的任何形式的行政收费，上海市立法机关和政府又均未得到国家立法关于允许上海市搞私车额度拍卖的特别授权，所以，如果将该条规定解释为上海市府搞私车额度拍卖的法律依据，那么，这一解释在法律上就是根本错误的。

(5) 《上海市城市道路交通白皮书》(2002.4.30印发)记载了上海市府确定的该市交通行政的基本政策, 其中包括“有序发展小汽车交通”(第九条)。[63] 上海市府将其自己制定的道交白皮书(第九条)作为其实施的限额拍卖这一行政管理措施的依据之一, 似乎理所当然。但是问题在于,被上海市府解释为具有允许她对私车实行限额拍卖这一特定含义的白皮书中所规定的那些政策本身是否具有合格的法律依据。对此问题,上海市府可能作出的回答大概是:“有, 那就是上海道交条例第十三条”。在笔者看来, 既然该条例第十三条作为上海市府搞私车额度拍卖的法律依据, 如前所述, 是不合格的,那么,以它为法律依据的“白皮书”就难以成为上海市搞私车限额拍卖的合格的法律依据。[64]

(五) 道交法生效以后的限额拍卖仍然没有合格的法律根据

如果说市府的新闻发言人以该市地方立法上的授权规定为据论证限额拍卖的合法性,仅仅犯了无视国家立法的错误(尽管这是一个致命的错误),那么就应当说,市府的法律专家援引道交法(第四条)论证该法生效后的限额拍卖的合法性,如下所见,不仅犯了无视国家立法的错误,而且还犯了法律解释和法学基本理论上的严重错误。

1. 法制办专家见解的理论构成和含义

法制办专家认为,“根据《道路交通安全法》第四条，地方人民政府有职责把地方道路交通的秩序维护好、管理好”。上海市政府是地方政府, 所以“有这个职责把道路安全维护好，管理好”。私车额度拍卖是上海市政府为了履行这一职责而采取的行政管理措施, 所以, 它是“合法的”。[65] 从形式上看, 该见解似乎构成了一个三段论。大前提是“根据道交法第四条,上海市政府有关理好道路安全的职责”, 小前提是“私车额度拍卖是市府为了履行该职责而采取的措施”, 结论是“私车额度拍卖是合法的”。但从内容上看, 大前提与结论之间并不存在逻辑关系。前者并非后者的大前提, 后者的大前提并没有出现。尽管如此, 人们不难发现, 这一表述不完整的专家意见在事实上是由如下两个构造完整、含义明确的推论所构成的。

(1) 职责合法论。其构造是, 如果是地方政府,那么根据道交法第四条第一款的规定,就有职责把地方道交秩序管理好(大前提)[66],上海市府是地方政府(小前提),所以上海市府有职责把上海的道路安全管理好(结论)。

(2) 手段合法论。其构造是, 如果政府采取的某一措施的目的是为了履行法定职责,那么该措施就是合法的(没有说出来的但必然存在的大前提)[67], 上海市府采取的私车额度拍卖这一措施的目的是为了履行好道交法第四条规定的地方政府的职责(小前提), 所以, 这一措施是合法的(结论)。请注意, 法制办专家意见中的所说的“合法”, 实际上显然不是指额度拍卖措施本身有道交法上的授权依据, 而是指该措施的目的符合道交法第四条规定的职责。这似乎意味着, 法制办专家并不认为私车额度拍卖这一措施本身需要法律上的授权依据。[68]

2. 将私车限额拍卖与道交法挂钩显属牵强附会

要将某一法律未明文授权的某一行政措施与该法律挂上钩, 就只能通过解释论来发现或证明二者之间存在某种手段和目的的关联性(即证明该措施符合该法律所规定的有关目的), 常用的方法是援引该法律中的有关目的(尤其是立法目的和职责目标)规定并解释其含义, 说明这种关联性的存在。令人略感意外的是,法制办专家为了将私车限额拍卖这一道交法没有明文规定的行政措施与道交法挂上钩, 只援引了规定“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应”的第四条(第一款), 未援引规定了立法目的的第一条 (“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率”), 也未援引规定了道交安全管理工作目标的第三条 (“保障道路交通的有序、安全和畅通”[69])[70]。尽管如此, 笔者还是愿意相信, 如果人们就该法的第一和第三条与限额拍卖措施有无关系的问题询问法制办专家的话,可能得到的答复一定是肯定的。因为排堵保畅正是市府多次强调的私车限额拍卖的目的。

以下是笔者对这一关联性问题的看法(鉴于额度拍卖的目的和额度限制的目的实际上并不相同,把二者捆在一起似乎不便于开展议论,故在此分别考察二者与道交法的目的规定的关联性)。

(1) 如果说私车额度限制与道交法规定的立法目的和道交管理目标的实现存在关联性的话，那么这种关联性也只是表面上的, 绝非实质的、法律上的。

私车额度限制，就其限制了挂上海号牌的私车的数量，因此可能有助于控制道路资源供需矛盾紧张的上海的道路交通总量、缓解交通拥堵状况而言，确实可以被理解为有助于道交法规定的“提高交通效率”的目的和“保障交通畅通”的任务的实现。但是,人们如果注意一下道交法的立法背景和立法过程, 就可以断定: 该法的起草者和制定者并未打算将上海市府已实施多年的私车额度限制措施作为道交法所允许的实现保畅目的的手段。

如果人们将该法所设计的旨在提高通行效率保障畅通的各种措施(第三十九条规定的通行限制和第四十条规定的交通管制[71])与上海搞的私车额度限制措施加以对比, 就可以发现, 在对(私车主的)车辆道路行驶权所作限制的性质和程度方面, 额度限制措施明显重于法定措施。在道交法规定的措施中,权利限制效果最重者只不过是对已经取得号牌的车辆道路行驶权在指定的路段和时间加以限制,而额度限制措施的法律效果则是取消了无额度的私车所有人依照国家立法规定的条件申办车辆登记领取号牌的权利,禁止无额度车主实现其道路行驶权(除非车主异地上牌)。既然如此, 人们就应当断定: 包括私车额度限制(和拍卖)在内的任何在权利限制的性质或程度上重于道交法明文规定的措施的措施,根本就不存在被合理地解释为具有道交法上的合目的性的任何余地(除非道交法的制定机关作出了特别的授权)。

如果人们关注一下全国人大批准的十五计划纲要和国务院批准发布的汽车产业政策中有关促进、鼓励私车发展的规定(详见以下(2)), 适用回避抵触原则来确认道交法的立法目的与国家鼓励私车发展政策的协调性, 就不应当将道交法理解为允许地方政府采用具有限制私车发展作用的手段来追求提高通行效率保障交通畅通的目的, 就应当得出这样的结论: 以缓解交通拥堵状况为目的的私车额度限制这一措施,由于必然产生限制私车发展的作用,因此在实质上根本不符合道交法的立法目的。[72]

(2) 如果说额度限制措施与道交法的目的规定只不过在表面上存在关联性, 那么就应当说额度拍卖措施与道交法的目的规定没有任何意义上的关联性。

如本文一(二)所述,额度拍卖的目的绝非上海市府所说的控制交通总量缓解交通拥堵。既然如此,额度拍卖与道交法所规定的目的在法律上就只能是不相干的两码事。

不过,也许有人会引用市府新闻发言人就拍卖款的用途所作的说明来论证额度拍卖与道交法目的的关联性。即,由于上海市府将拍卖收入全部用于公共交通设施建设,所以,额度拍卖(即使不能被说成是通过控制交通总量来缓解拥堵保障畅通)是通过对交通设施建设的投资来提高道路通行能力,以此为拥堵的缓解和畅通的保障创造条件。笔者不否定存在这种关系的可能性,但并不认为基于这种关系就可以肯定额度拍卖与道交法目的存在法律上的关联性。理由如下。① 道交法的制定史并不存在任何证据,表明起草者或制定者考虑过或允许地方政府用拍卖额度的方式筹集交通设施建设资金以改善交通条件。② 道交法关于改善交通条件的政府职责的规定并未涉及如何筹集建设资金的问题。这个问题只能根据相关的国家立法来解决。更为重要的是,如前所述,政府收取额度拍卖款实质上具有征税的性质,因而必须有国家立法上的明确的依据。我国不存在允许或授权地方政府采取这种措施的国家立法。③国家采取了鼓励私人汽车消费的政策,禁止地方政府以任何理由和形式向车主收取国家立法未规定的任何费用。除非存在相反的国家立法上的特别规定,应当推定道交法的立法目的与国家的上述政策和禁令具有协调性。由此可见,在解释论上,即使是从筹集交通建设资金改善交通条件的角度,也根本不能把额度拍卖与道交法挂上钩。

综上所述,无论是限制额度还是拍卖额度,与道交法规定的立法目的和道交管理工作目标均无任何实质性的、法律上的关联性。市府法制办专家把该措施与道交法挂钩,如果不是出于对道交法的有关目的规定的误解而乱点鸳鸯谱,就是为了否定该措施的违法性而搞的移花接木。

3. 以道交法第四条作为私车限额拍卖的授权根据有严重曲解国法之嫌

法制办专家所主张的“职责合法论”不是建立在对“道交法”第四条所规定的职责的确切理解基础之上的, 所以它对于证明私车额度限制和拍卖的合法性而言,是根本不可靠的。

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