[ 杨小欣 ]——(2005-5-11) / 已阅98612次

(1) “职责合法论”没有考虑道交法与国家其他有关立法在有关政策上的协调性, 没有反映道交法第四条第一款规定的职责所应当具有的特定的政策界限。

第四条第一款规定,“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应”。据此, 该条款所规定的职责是指地方政府应当为道交安全管理工作能够适应或满足经济建设和社会发展的需要创造条件。立法者之所以要赋予地方政府这样的职责,显然是出于如下特定的考虑: 我国许多地方的、尤其是大城市的道路交通安全状况不好,影响了经济建设和社会发展。其原因之一是道交安全管理工作水平不高[73],未能充分适应经济建设和社会发展对道路交通安全的要求,因此有必要加强和完善这方面的工作;解决道交安全问题,单靠主管部门(公安机关)不行,政府必须创造必要的条件,保障道交安全管理工作能够适应经济建设和社会发展对道交安全的需要。

如果只看该条款的规定, 人们大概会对上海市府法制办就该规定的含义所作的解释(“地方政府有职责把交通安全管理好”)产生这样的印象,即它尽管用语过于简单笼统,在实质上却并无不当。但是, 由于这一解释是上海市府法制办为了论证私车额度限制和拍卖的合法性而提出的, 所以我们就不应当仅仅从该条款的文面上来判断这一解释是否妥当, 而应当在弄清该条款的具体含义和政策界限、该条款所规定的职责与私车额度限制和拍卖这一措施是否具有相容性的基础上作出判断。为了弄清楚这些问题,有必要考察私车数量增长与道路交通安全状况恶化的关系、私车数量增长与我国经济建设和社会发展的关系,更有必要确认国家决策机关对私车数量增长所持的基本立场。

关于私车数量增长与道路交通安全状况恶化的关系,在上海市府看来,前者当然是引起后者的原因之一。因为私车数量的增长速度大大超过上海市道路建设的增长速度,加剧了道路交通的拥堵,从而引起了交通安全状况的恶化。此外,据公安部的分析, “交通供需矛盾日益加剧”是“影响道路交通安全和畅通的因素”之一[74]。关于二者之间的关系,笔者的看法是,第一,交通资源供需矛盾的加剧,既可能归因于需方,也可能归因于供方,或许还可能归因于供需双方。立场不同,认识可能不同。站在需方的立场上,可能会认为不是需求增长过快,而是供应增长过慢;站在供方的立场上,则可能认为恰恰相反。第二,在我国的大城市,尽管私车(尤其是私人轿车)数量增长很快,但其他机动车的数量也在增长[75]。所以,不能把交通拥堵都算在私车数量增加的帐上。第三, 即使在道路资源供不应求的情况下,不搞额度限制,未必就不能缓解交通拥堵,减少事故发生率。除了加强安全教育和强化对违法行为的取缔外,适当的调控管理措施和先进的技术手段的采用,可期待在道交安全保障方面取得相当明显的效果[76]。第四,建立比较完善的公共交通系统将促使小客车(无论是私的还是公的)利用率的大幅度降低,从而有助于缓解拥堵状况[77]。第五, 通行车辆的数量的多少、交通是否拥堵及拥堵程度的高低,与是否发生交通事故和交通事故发生件数的多少,未必存在必然的联系。大多数交通事故的发生,其直接原因在于驾驶者的违法行车行为[78]。第六, 如前所述,上海搞的私车额度限制到底是否有助于或在多少程度上有助于该市交通安全状况的改善,是令人感到怀疑的。笔者指出以上诸点是想说明,对私车数量增加与交通安全状况的恶化的关系不应当作简单化的理解,更不应对此关系作简单化的处理。

关于私车数量增长与我国的经济建设和社会发展的关系,上海市府(新闻发言人)没有直接表明其观点。根据有关统计数据和国家制定的“十五计划”及汽车产业政策[79], 在此可以确认以下几点。第一, 随着改革开放的深入和扩大, 我国的国民经济持续较快增长, 在发展较快的地区,尤其是大城市,居民的收入迅速增加、消费能力迅速增强。拥有自己的小轿车正在成为越来越多的居民(包括工薪阶层中的收入较高者)的主要物质需求之一。第二, 适应这种迅速扩大的市场需求而迅速发展起来的小轿车产业已成为我国汽车产业的主要部分, 而汽车产业则已成为我国经济的支柱产业之一, 带动了相关产业的发展, 拉动了居民消费, 促进了国民经济的增长。汽车产业的迅速成长又从多方面促进了社会的发展。它不仅满足了越来越多的居民的一大物质生活需求,提升了他们的生活质量,而且为社会创造了大量的就业机会, 为国家财政作出了重要的贡献。第三, 我国大城市的(更不用说全国的)人均私车拥有量(比率)还远远低于发达国家。我国人口众多,只要经济能够持续发展,在未来相当长的时期内,小轿车的市场容量(私人需求)还将继续扩大, 汽车产业,尤其是小轿车产业的发展前景将非常广阔。第四, 包括小轿车在内的汽车的数量的大幅度增加导致了对道路资源的需求的大幅度增长[80], 由于城市交通规划和道路建设未能满足这一需求,加之公共交通能力不足,道路交通安全管理工作未能适应道路交通状况的变化,道路交通拥堵(尤其是在大城市)已经成为严重的社会问题,妨碍了经济建设和社会发展[81]。

《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》规定, “发展经济型轿车”( 第四章 优化工业结构, 增强国际竞争力 第一节 加快工业改组改造),“鼓励轿车进入家庭”(第十九章 增加居民收入, 提高人民生活水平 第二节 拓宽消费领域 )。《汽车产业发展政策》规定, “推动汽车私人消费”(第二条), “培育以私人消费为主体的汽车市场”(第六十一条)。这些规定表明了国家最高决策机关对私车数量增长的基本立场, 那就是鼓励和促进，而非限制。国家为了鼓励和促进私人轿车消费，对地方政府主要提出了以下具体要求。第一, 实施国家统一规定的税费制度, 禁止自行增设收费项目。[82] 第二, 实施国家统一规定的机动车登记制度, 禁止增加登记用凭证的种类。[83] 第三, 以保障交通通畅、方便停车和促进汽车消费为原则，积极搞好停车场所及设施的规划和建设。[84]

基于上述事实，根据国家立法(或政策)的协调性的推定(除非存在明显抵触的事实或例外规定)这一法律解释的原则, 人们就应当得出如下结论: 道交法第四条第一款所规定的地方政府职责与国家关于鼓励和促进轿车进入家庭的政策应当具有协调性。该款规定并不含有允许地方政府采取限制私人轿车数量增长之类的措施来履行其职责的法律意义。即使这类措施也许可以被理解为有利于缓解因私车数量增长而给道路交通安全所造成的压力以及由此而产生的对经济建设和社会发展的负面影响, 但是, 由于这类措施的实施必然会在一定程度上遏制小轿车的市场需求, 妨碍以小轿车产销为主要增长点的、正在成为我国经济发展的支柱产业之一的汽车产业的成长, 所以, 在更广泛或更重要的意义上, 它们不利于我国的经济建设和社会发展[85]。市府法制办专家把第四条规定的地方政府职责笼统地说成是“把交通安全管理好”, 并以此为据来论证限制私车额度和拍卖私车额度这一措施的合法性, 表明她完全无视该条规定的政策界限, 不承认道交法与国家其他有关立法和政策所应当具有的协调性。如果硬是把法制办专家对第四条所作的解释说成是符合道交法原意的话, 那么就等于是在编造道交法与国家其他有关立法和政策之间的矛盾, 破坏国家立法的协调性。

(2) “职责合法论”是在回避道交法第四条第二款的规定的情况下提出的,没有反映地方政府履行其职责的法定界限, 遗漏了行使职责的法定依据。

如前所述,道交法第四条共有两款规定,其中第二款的规定是,“县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施”。上海市府法制办对第四条的解释,只字未提法定依据,根本没有反映第二款的要求。

第二款规定的主要内容之一是要求地方政府在制定和实施道路交通安全管理规划时, 必须以有关道路交通安全的法律、法规和国家有关政策为依据。也就是说,这种规划必须依法, 而不能无法、更不能违法, 必须按照国家的政策, 而不能脱离或违反国家的政策, 自行其事、各搞一套。该款共列举了三项依据。第一项是有关道路交通安全的“法律”。这里当然包括“道交法”(及其他涉及道路交通安全问题的法律, 如果有的话)。第二项是有关道路交通安全的“法规”。根据我国的立法分类,这里所说的法规可以被理解为包括两类,其一是行政法规, 比如,国务院制定发布的“道交法实施条例”( 公安部根据“道交法”及其“实施条例”制定的《机动车登记规定》虽非行政法规,但与 “道交法实施条例” 一样,属于有关道路交通安全的国家立法的一部分)；其二是指有法规制定权的地方人大制定的地方性法规。上海道交条例就是其例。不过,如前面已经论证的那样,该条例并不能成为上海市府搞私车额度限制和拍卖的合格的法律依据。第三项是“国家的有关政策”。这里当然包括本文前面引述过的国务院同意转发、财政部等制定的“2001税费改革方案”中关于车辆管理环节的行政收费改革的政策规定和国务院批准、发改委制定的“2004汽车产业政策”中关于涉及汽车的行政性收费、城市政府的交通设施建设义务、建立统一的登记管理制度的政策规定。请注意,该条款没有提到“地方政策”。据此, 在解释论上应当推定,在赋予地方政府道交管理职权方面,道交法的有关规定与国家的有关政策具有协调性,道交法不允许地方政府制定没有国家统一政策依据的地方政策(比如上海市交通白皮书所规定的控制私人小轿车数量增长的政策)。

第二款的上述规定反映了依法行政的要求。在此必须指出,依法行政的原则,不仅适用于该条第二款所规定的道交管理规划的制定和实施,而且应当被理解为适用于道交法所规定的地方政府的其他职权或职责的行使或履行。上海市府法制办对第四条所作的解释,遗漏了依法行政这一同条第二款所规定的政府义务,从而使其所理解的地方政府职责变成了可以通过任何方式或手段(只要地方政府自己认为“符合当地的特殊情况,具有合理性”) 来履行的职责。毫无疑问,这样的法解释根本不符合道交法第四条的原意。

4. 目的合法手段就合法是根本违反法治行政原则的命题

市府所主张的手段合法论,如前所述,其大前提是法制办专家虽然没有说出口但在其推论的逻辑构造中一定存在的一个假定,即手段的目的如果是合法的,手段本身就是合法的。换言之,手段本身未必需要法律依据。

这个命题显然不符合本文前面所引述的“法律的保留”原则的最低限度的要求(即所谓侵害保留)。市府法制办专家仅仅满足于论证私车额度限制和拍卖的目的有其所谓的法律依据(不过,如本文前面所论证的那样,即使所谓的目的合法论本身在法律上也是根本站不住脚的),并不认为这一措施本身需要国家立法上的依据。这种程度的法律根据论显然大大落后于我国法治行政发展的现状。

目的合法手段就合法这一命题如果真的可以被政府拿来作为支持其所作出的行政决定的正当性的理论根据的话,那么,人民的权利和自由就可能会陷于被政府行为肆意侵犯而得不到法律的保障和救济的危险境地。仅就交通行政而言, 如果私车额度限制和拍卖这一措施仅仅因有利于实现排堵保畅这一目的(假定确实符合此目的),其本身的合法性就能够成立的话,那么,地方政府如果以同样的理由, 采取诸如禁止居民购车、强制收购居民私车、禁止私车在任何可能发生拥堵的道路上通行、或者对私人购车行为征收高额特别附加税之类的措施,也都可以被认为是合法的。毫无疑问,这一命题不仅在理论上是极其荒谬的,在实践中也是非常有害的。

如前所述,道交法第四条第二款明确规定了地方政府依法制定和实施道交管理规划的义务。据此,地方政府所采取的涉及私人权利的任何道交管理措施,不仅必须以实现道交法规定的政策目标为目的,而且其本身必须有国家立法上的授权根据。上海市府法制办的手段合法论由于在客观上根本否定了该条款所明文规定的地方政府义务,因而是违法的。

至此,笔者按时间顺序分析了私车限额拍卖措施到底是否有合格的法律根据的问题，论证了上海市府新闻发言人和法制办专家的观点在法律上的错误之所在。其基本结论是,上海市府实施了多年的私车限额拍卖,自始至今,没有国家立法的授权根据,没有合格的地方立法的授权根据。市府所提出的法律根据论是完全没有说服力的,在法律上是根本站不住脚的。

(六)其他值得讨论的几个问题

1. 法制办专家答记者问的特色和留下的重大悬念

除了存在上述严重问题之外,法制办专家的答记者问还带有两个值得注意的特色,或许还给人们留下了一个重大的悬念。

(1) 两个值得注意的特色

① 作为专家意见,显然少了些按理说不应该缺少的最低限度的专业性

由政府的法律专家出面答记者问,这原本是一桩值得公众高兴的事,因为关心私车限额拍卖合法性问题的人们,终于有机会听到“法言法语”的反映官方立场的解答。很可惜,这位专家的答记者问,不知何故,没有抓住其援引的道交法第四条原本具有的相当明了的特定含义, 没有提及对于确定地方政府履行职责的法律界限而言具有重要意义的该条第二款的规定,竟然用“地方政府有责任把交通安全管理好”这一没有任何特定法律意义的一般性表述来解释该条规定的含义；无视依法行政原则的基本要求和法律推论的基本规则,事实上从手段的目的合法性无条件地推导出手段本身的合法性；无视媒体所报道的认为车牌额度拍卖违法的各种具体的批评意见,没有作出应当作出的法律上的具体回复。[86]

不仅如此, 法制办专家在新闻发布会上就其所谓中央部门的意见向媒体所作的“透露”也是极不充分、含糊不清的, 令人无法判断这些意见在法律上的“身价”。按专业标准, 市府法律专家既然在官方新闻发布会上援引中央部门的意见为市府的行政措施的合法性辩护,那么,就应当对以下问题作出说明。所谓的“全国人大和国务院的有关部门”具体是指哪些部门? 所谓的“意见”是以谁的名义提出的? 这些部门是否有法律上的权限就私车额度拍卖是否违反道交法的问题作出解释 ? 这些意见是通过什么程序、采取什么形式、在什么场合和什么时间提出的? 这些意见的记录或正式文本在何处可以查到? 这些意见的理由和根据是什么(是否就是上海法制办专家所说的那些)?[87]笔者百思不得其解的是,法制办主任为什么不披露这些情况呢? [88] 难道他真的以为,这些情况即使不披露,仅凭中央有关部门也如此认为之类的说明,就能为私车额度拍卖的合法性作出令人信服的辩护?

笔者担心,法制办专家的答记者问,若是作为政府代理人的意见或专家证言被提到法庭上去的话,是否经得住一般水准的质问或反驳,是否经得起通常程度的司法审查。

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