[ 杨小欣 ]——(2005-5-11) / 已阅98604次

[72] 因为如果在解释论上可以将该措施理解为符合道交法的立法目的的话,那么就等于宣布道交法的立法目的与十五计划纲要及汽车产业发展政策存在抵触,就意味着国家立法机关和最高行政机关在促进和鼓励私车发展的同时,又允许为了保障畅通而限制私车的发展。笔者并不否认国家的立法或政策之间发生抵触的可能性。但是,除非存在明确无疑的立法上的证据(比如,道交法明确授权地方政府为了保障交通的畅通可以限制私车额度),不应当作出有可能导致立法抵触这种结果的解释,应当回避这种解释,应当根据就某事项作出了明确规定的立法来解释就该事项未作出明确规定的立法的含义。回避抵触原则是法律解释的重要原则之一。违背该项原则意味着人为地制造抵触, 可能引起破坏法的统一的结果。
即使道交法明确授权地方政府可以采取限制私车额度这一措施,笔者认为, 严格而言, 道交法仍然难以成为上海市政府继续进行私车额度限制的法律依据。因为道交法是全国人大常委会制定的,十五计划是全国人大批准的,在前者与后者发生抵触的情况下, 应当根据上位法优先的原则,排除道交法有关授权规定的适用。除非全国人大同意或授权她的常委会在道交法中作出这样的规定。

[73] 据公安部新闻发言人通报(2003.10.28, 引自姜新菊《五大原因影响安全和畅通》科技日报2003.11.3), “政府管理道路交通的整体水平不高”是“影响道路交通安全和畅通的原因”之一。
该发言人所列举的影响道路交通安全和畅通的五项原因是, 一,交通供需矛盾日益加剧;二,城市路网结构不合理、公路质量低、通行条件差; 三,道路交通工具总体构成不合理、安全性能差; 四,违反交通法规现象十分普遍、交通秩序不好;五,政府管理道路交通的整体水平不高。

[74] 前注公安部新闻发言人通报。

[75] 有关全国的统计数据, 请见《公安部通报2003年全国道路交通事故情况》(2004.1.17)来源:中国公安机关新闻发布信息网。
根据上海市的统计, 2003年度, 该市民用车辆拥有量是173．76万辆, 其中载客汽车为54．03万辆, 载客汽车中轿车为36．16万辆。民用车辆中的个人车辆拥有量是117．03万辆, 其中载客汽车为22．13万辆, 载客汽车中轿车为16．66万辆; 摩托车是94．29万辆。《上海统计年鉴2004》表13．9民用车辆拥有量。

[76] 比如, 特定路段的特定时间的通行限制、违法停车和违法占用道路的取缔等道交法上的交通管理措施的严格适用; 单双号牌交替通行制的导入; ITS（Intelligent Transport Systems）的采用, 等等。

[77] 比如在日本,大都市的人均自用车拥有量远远高于我国的大城市, 但在许多场合或时间段, 由于利用公共交通工具(主要是轨道交通工具)在时间的节约和通行的便利的程度上明显优越于利用自用车, 所以很多人通常选择利用公共交通工具出行。

[78] 据公安部的分析, 引起交通事故主要原因是驾驶人的违规行车, 其次是车辆自身的故障。《公安部通报2003年全国道路交通事故情况》。

[79] 《国民经济和社会发展统计公报》(国家统计局,1994年度至2003年度), 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》(2001 九届全国人大四次会议批准),《汽车工业产业政策》(1994),《汽车产业发展政策》(2004)。

[80] 有种意见认为(上海市政府似乎也是如此认为), 造成该市交通拥堵的主要原因是私车数量的急剧增加。在笔者看来, 这种见解至少是片面的。历史事实是,在上世纪80年代前期(小轿车尚未进入居民家庭),上海市区的交通拥堵情况就已经相当严重。

[81] 除了大城市的交通拥堵问题外, 由于我国在汽车产业高速发展的初期, 没有充分重视一些发达国家(比如日本)的教训, 缺乏可持续性发展的观点, 没有及时制定有效的节能政策和环保政策, 致使我国汽车产业的发展在造福于社会的同时又引起了能源浪费和环境污染等严重的社会问题, 给社会带来了过度的负担。
如何兴利除弊, 如何使汽车产业和汽车消费的发展在造福于社会的同时避免给社会带来过度的负担,换言之, 如何在鼓励小汽车进入百姓家庭的同时, 预防和缓解交通拥堵、节约能源、保护环境, 应当成为行政法政策论的重要课题。

[82]《交通和车辆税费改革实施方案》(2001)规定了涉及车辆管理和交通管理的收费改革政策, 其中包括, “取消不合法和不合理的收费项目。这类项目包括：地方和部门违反国家有关审批管理权限，越权设立的项目……。……公民、法人和其他社会组织有权拒交已取消的收费，有权举报乱收费行为，有权要求对乱收费造成的损失获得赔偿”。除了依法征收车辆购置税和燃油税外,“保留少量必要的规费，……。保留的规费包括各级交通部门利用贷款或按照国家规定有偿集资修建公路、桥梁、隧道、渡口，以及各级建设部门利用贷款或按照国家规定有偿集资修建大型桥梁、隧道等，在还款期间收取的车辆通行费；…；政府有关部门在交通和车辆管理过程中依法发放证照收取的机动车辆牌证（含行驶证）工本费、机动车驾驶证工本费、…机动车辆安全检验费…等。除此以外，任何地方和部门均不得设立与道路…维护和建设以及机动车辆…管理有关的收费项目” 。
《汽车产业发展政策》第六十三条规定,“国家统一制定和公布针对汽车的所有行政事业性收费和政府性基金的收费项目和标准，规范汽车注册登记环节和使用过程中的政府各项收费。各地在汽车购买、登记和使用环节，不得新增行政事业性收费和政府性基金项目和金额，如确需新增，应依据法律、法规或国务院批准的文件按程序报批。除国家规定的收费项目外，任何单位不得对汽车消费者强制收取任何非经营服务性费用。对违反规定强制收取的，汽车消费者有权举报并拒绝交纳”。

[83] 《汽车产业发展政策》第七十二条规定, “实行全国统一的机动车登记、检验管理制度，各地不得自行制定管理办法。在申请办理机动车注册登记和年度检验时，除按国家有关法律法规和国务院规定或授权规定应当提供的凭证（机动车所有人的身份证明、机动车来历证明、国产机动车整车出厂合格证或进口机动车进口证明、有关税收凭证、法定保险的保险费缴费凭证、年度检验合格凭证等）外，公安交通管理部门不得额外要求提交其它凭证。各级人民政府和有关部门也不得要求公安交通管理部门在注册登记和年度检验时增加查验其它凭证。汽车消费者提供的手续符合国家规定的，公安交通管理部门不得拒绝办理注册登记和年度检验”。

[84]《汽车产业发展政策》第七十条规定, “各城市人民政府应根据本市经济发展状况，以保障交通通畅、方便停车和促进汽车消费为原则，积极搞好停车场所及设施的规划和建设”。

[85] 毫无疑问, 如果异地上牌被禁止, 其他存在交通拥堵问题的大城市又效仿上海的做法的话, 那么, 限制私车额度这一措施对我国经济建设和社会发展的不利影响将更为广泛和严重。

[86] 不过, 上海有的媒体对市府法制办专家的答记者问却给予了高度的评价。比如, 上海新民晚报的一篇报道称, 7月7日新闻发布会的“最精彩”的部分就是法制办主任用“法言法语”就车牌拍卖问题所作的解答 (杨俊《市政府法制办主任昨表示 私车额度拍卖合理合法》新民晚报2004.7.8第4版)。笔者很想知道如此评价的依据是什么。

[87] 据中国经营报的一篇报道说, “上海市新闻办公室一位官员向记者透露，发改委基本上是同意上海市这种做法的。”前注9胡家源文。即使这位新闻办官员透露的情况属实, 这些重大疑问仍然存在。

[88] 难道是把这些情况当成了国家机密 ? 若真如此, 那么人们不禁要问, 在今日的中国, 还应当存在这样的国家机密吗?
难道是觉得如果披露了这些情况, 也许会引起麻烦? 若真如此, 那么人们一定会问, 有什么大不了的麻烦呢? 对谁有麻烦呢? 难道一旦公布, 反而会给私车额度拍卖措施带来法律上的麻烦?
难道是原本就没有意识到有必要披露这些情况? 若真如此, 那么人们也许会问, 连这点意识都没有的法律意见, 还能算得上是合格的专家意见吗?

[89] 在此附带说明一点。由于法律问题与自然科学技术问题在性格上有所不同,法律问题多少会涉及到政策判断或价值判断,法律本身又往往存在不确定性,所以在存在不同意见的许多场合,也许只能说其中某一种意见是比较妥当的,未必能够断言只有一种意见是正确的,其他意见都是错误的。

[90] 前注9。

[91] 法制办主任既然说提出意见的是全国人大和国务院的有关部门, 那么就可以推测, 全国人大常委会和国务院不包括在内。根据媒体的报道(假定其内容是可靠的), 现在笔者只能知道, 国家发改委是法制办主任所说的国务院有关部门(或其之一)。请见前注87。至于全国人大的有关部门是何者的问题, 对笔者而言,现在还是个谜。
笔者在此只是假定所谓的有关部门对道交法有法律上的解释权。至于道交法的有权解释机关应当是何者的问题, 笔者的意见请见本稿三的有关部分。

[92] 据报道, 发改委是法制办主任所说的“国务院有关部门”(至少是其中之一)。前注87。

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