[ 应松年 ]——(2000-11-5) / 已阅76686次
以上三个部分，就是行政法的范围。
二
下面根据依法治国、依法行政的基本精神，分别介绍上述三
个方面的法律制度。
关于行政组织法
行政组织法是规范行政机关的职能、组织、编制的法律。按
照宪法，我国行政机关是权力机关的执行机关。因此，行政机关
行使的行政权力是权力机关通过法律授予的。行政机关自己不能
给自己授予权力，必须由法律授予。正因此，行政机关必须遵循
职权法定原则。行政机关不能行使法律没有授予的权限。这部分
内容在行政组织法中以性质、地位、职权、职能等形式表现出来
。
权力的载体是行政组织。行政组织法还要对行政机关的机构
设置和相互关系；行政机关的层次与幅度、编制与职数、活动方
式；行政机关的成立、变更和撤销的程序等作出规定。这些都由
行政组织法加以规范，以避免主观随意性。这就是党的十五大报
告所提出的行政机构的组织、职能和编制必须法定化的要求，是
依法行政的重要的不可缺少的组成部分。
我国目前已经有两部重要的行政组织法，即国务院组织法和
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中的地方政府
部分。这两部法律对规范国务院和地方政府的职权和组织，起了
重要作用。但多年来的实践也证明，长期以来，我国行政机关职
权不清、相互交叉冲突的情况比较突出，有些部门甚至行使了一
些自己不能或不该行使的权力；政府职能转变不能适应市场经济
的需要；机构臃肿，人浮于事，编制不断扩充、膨胀的问题始终
难以解决，等等。说明已有的行政组织法没有完全起到应有的规
范和控制作用，以至不得不多次求助于发动大规模的机构改革来
解决。此次机构改革以后，成果是否能巩固并继续得到发展，是
公众关心的焦点问题之一。要解决这个问题，唯一的办法是党的
十五大指出的方向，即把机构的组织、职能、编制法定化。为此
，加速制定、修改和完善行政组织法应该是当前立法的重要课题
之一，这也是世界各国的实践所证明了的。首先是要完善已有的
行政组织法，其中国务院组织法需要修改和充实，尤其是组织、
编制部分；地方政府组织法线条过粗，缺乏可操作性，可以考虑
仿照建国初期的办法，分为省、自治区、直辖市、市、县、乡以
及派出机关等各级组织法。目前在实践中问题最多的是各部门的
组织简则。50年代中期曾制定过十几个部、委、局的组织简则，
此后即付阙如。80年代后用三定方案代替组织法，作为过渡，也
是一种办法，但不能代替组织简则，要通过制定各部门组织简则
的办法来解决职权交叉冲突和机构设置的随意性等问题。
根据我国在编制方面长期存在的问题，是否可以考虑单独制
定行政机关编制法，主要规范两项内容：
一 是行政机关人员的总定员。以改革后的编制为基础，每年
由总理向全国人大报告总编制数后由全国人大决定发布，原则是
总数逐年减少或持平，不能增加，由全国人大控制总数。至于行
政机关内部，由行政机关自行调节，可以全国定总数，也可分中
央与地方，或地方再分省定数，但总数不能超过上一年。与此同
时，属于国立的事业单位，也同样要控制总数。事业单位仍然会
有发展，但所需编制要在总定员中调节，在若干年内不能增编。
否则，只控制公务员总数就会失去意义。
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