[ 应松年 ]——(2000-11-5) / 已阅76688次
二是对编制的管理，主要规定行政机关在内部调整人数时，
关于编制的提出、审查、论证和批准的程序。关键是论证程序。
通过程序控制编制，并规定随意扩大编制的法律责任。从广义
上说，公务员也属于行政组织的范畴。各国对公务员的管理都是
通过法律进行的。1993年国务院已制定了国家公务员暂行条例。
我国公务员制度已试行数年，积累了比较丰富的经验，实践也迫
切需要进一步完善公务员制度。将国家公务员暂行条例上升为公
务员法的条件应该说已经成熟。
（二）关于行政行为法
行政机关依法行使权力，管理公共事务，直接或间接产生法
律后果的行为，统称为行政行为。与所有行政机关都有关的共同
性的行政行为，大致可分为行政立法行为、行政执法行为两大部
分。
1、行政立法行为是指国务院制定行政法规、国务院各部各委
员会制定部委规章，省、自治区、直辖市政府、省会市和经国务
院批准的较大市政府制定地方规章的行为。规章是否可称为法，
尚有争论。此外，有规章制定权以外的政府和部门，还要制定很
多行政规范，统称为其他规范性文件。
从我国实际情况看，行政立法需要解决的问题有三。一是行
政法规和规章的权限，它们与法律和地方性法规权限的区别和关
系；二是行政立法的程序；三是法律规范之间的冲突及其解决，
也即对行政立法的监督。
目前我们正在制定立法法，上述行政立法中的三个主要问题
，都是立法法中需要解决的。
首先，关于立法权限的划分。行政立法中有两项最基本最重
要的原则，即法律优先原则和法律保留原则。法律优先原则或称
法律优位原则，是指其他国家机关制定的一切规范，都必须与全
国人大制定的法律保持一致，不得抵触。这在我国宪法和有关组
织法中有明确规定：国务院根据宪法、法律制定行政法规，国务
院各部、委根据法律、行政法规制定规章，地方政府根据法律、
行政法规和地方性法规制定规章。宪法规定的“根据”原则，至
少应该是要求行政机关制定的规范，必须与法律保持一致，不得
抵触。据此，行政处罚法也规定，在法律已设定行政处罚的情况
下，行政法规可以再作具体化的规定，但必须在法律规定的违法
行为、处罚种类和处罚幅度的范围以内。对规章作了更为严格的
限制性规定。总之，下一位阶的规范要与上一位阶的规范保持一
致。这是依法行政最重要的原则之一。法律保留原则，也就是立
法法中所规定的“国家专属立法权”。即有些事项的立法权只属
于法律。立法法草案对此作了明确的列举，其中，最为重要的应
该是关于公民基本权利，包括人身权，财产权，言论、集会、结
社、出版、游行、示威等政治权利，宗教信仰、受教育权等权利
的保障。如果要对公民的上述基本权利作出限制或不利的设定，
只能由法律进行，即该项立法权只能属于法律。但在一定条件下
，法律可以将其中某些本应由其设定的权力授权给行政法规或地
方性法规、规章等行使。如1984年9月全国人大常委会通过的《关
于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》
，又如行政处罚法规定，在法律没有设定行政处罚的情况下，将
除人身自由处罚以外的处罚设定权授权于行政法规，这属于相对
保留的情况。授予多少，其他法律规范就可以设定多少。没有授
予的，就不能设定。例如不能将处罚、收费的设定权授予其他规
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