[ 李晓兵 ]——(2013-12-17) / 已阅32954次

合宪性审查机构的建立是宪政实践基本的制度性保障，从世界各国的宪法制度设计和发展演变的趋势来看，基本上有两种模式，即美国模式和欧洲模式：前者为普通的司法机关进行违宪判断，属于分散式的；后者则是设立专门的宪法裁判机构，属于集中式的。法国现行宪法所规定的合宪性审查机构是宪法委员会（Le Conseil constitutionnel），虽然并非专门的法院，但是其在法国宪政实践中所扮演的角色已经和宪法法院非常接近。尽管宪法委员会在设立之初也曾默默无闻，但是在其稳住阵脚之后成功地进行转型，在各个领域均有可圈可点的表现，不但成为第五共和的重要机构，也成为公民权利的保护人。但是，如果考察法国宪法的发展过程，虽然建立合宪性审查机构的呼声和尝试一直没有停止，但总的来说法国在这方面的实践非常有限。大革命时期的宪法接受了权力分立的思想，因此对于司法机关通过直接或间接的方式介入或妨碍议会立法权进行了防范。这几乎成了法国后来合宪性审查制度的底色，除了个别的特例之外，普通法院几乎一直拒绝挑战法律的有效性。[84]其后在一些时期断断续续地存在着的合宪性审查机构仅仅构成了政治体制的装饰和点缀，其合宪性审查职权的行使和作用的发挥并不充分，但是，这一切则成为了法国宪法的个性和传统，使其后来的制度设计和实践无法轻易地摆脱和超越。因此，考察法国合宪性审查制度建立和演进的过程也是理解和认识法国宪政发展的重要一环。

（一）元老院(Sénats conservateur)：共和VIII年宪法

西耶斯（Sieyès）在大革命中曾提出过其关于合宪性审查的设计，他分析了司法审查制度模式的弊端，认为违宪审查权通过普通法院行使司法权的方式进行，就必须是法律在实施过程中造成侵害后果，由直接利害关系人向法院提出诉讼以后才有权进行审查。他认为，立法、行政、司法三权互相纠葛，若在这三机关之外设立一个专门行使审查权的机构就可以避免种种弊端。[85]他所提出的极为有原创意义的方案是建立一个由108人组成的“宪法裁判机构”（jury constitutionnaire），最初由公民大会提名，然后每年更换1/3，由其自己决定从立法机关之外遴选。此机构应该拥有三项职权：（1）为保障遵守宪法，它可以审查由议会或公民个人所提交的各机构的行为。（2）为实现宪法的完善，它在每十年里可以提出一个完善宪法的提案。（3）作为自然管辖权的补充，它每年由该机构抽签决定由其1/10的成员组成一个“自然公平裁判团”(jury d’équité naturelle)，此裁判团得接受各法庭提交的案件，当法官因为法律的问题不能做出判决或适用法律将抵触其良心，即可将有关问题提交其进行处理。[86]西耶斯的主张遭到了Louvet和Thibaudeau的激烈反对，在共和III年热月24日的辩论中，Thibaudeau指出，“这一可怕的权力将在这个国家成为一切，并实现对于各种公权力的掌控，这样我们就给了他一个控制的王牌来更好地进行奴役”[87]。Thibaudeau对西耶斯的这种设计的反对形成了一种情绪，并逐渐地成为法国的政治传统，即对所有的合宪性审查的反感，对法官政府（Gouvernement des juges）的反感。[88]最终，虽然制宪者们基于恐怖执政（La Terreur ，1793-1794)的教训注意到对多数暴政的防范，但还是以两院制议会这一政治化的制度设计来加以解决，西耶斯的主张被拒绝。共和III年宪法最后一条（第377条）还以一种非常模糊却又极富感情色彩的语言将宪法的遵守寄希望于共和国各个机构和公民。[89]不过，在之后不久，西耶斯的主张就得到了实现，那就是在共和VIII年所设立的护法元老院和第二帝国时期的参议院，这是一种将合宪性审查和议会职能相结合的设计。[90]

1799年11月9日，拿破仑发动“雾月政变”，之后，由拿破仑和两位前督政官西耶斯、罗歇.迪科任法兰西共和国执政。在西耶斯主导下起草的共和VIII年宪法（即1799年宪法）的第一部分是关于公民权利的规定，然后对国家权力的组织依次作出了规定：元老院(Sénats conservateur)，立法权，政府，法院，公职机关的责任，最后一部分是总则。第二部分集中对元老院(Les Sénats conservateur)的组织、运作和程序作出规定（当然其他部分也涉及到元老院和其它国家机关之间关系的内容），其主要职责是审查立法院表决通过的立法案是否违反宪法，并最后将审查合宪的法律呈送第一执政公布。宪法规定立法权由两个院来行使：评议院（Le Tribunat），100名成员，负责讨论并决定是否通过法律草案；立法院（Le Corps législatif），300名成员，负责不经辩论而秘密表决已经评议院和政府辩论过的法案。在行政权方面，第一执政（拿破仑）拥有全权，包括提出法案，公布法律，任命和撤换官员，宣战和媾和等权力，第二执政和第三执政只起咨询作用。

设立正式的专门机构来负责合宪性审查问题并在宪法文本中以专门的章节来明确地规定，是共和VIII年宪法的一大特色和突破，这在法国宪法发展历史上是第一次，甚至有学者认为这是西方国家中最早的一个司法审查机构。[91]。按照宪法第15条的规定，元老院的成员为80名，最初设为60名（以后每年增加２名，最终增至80名），其成员必须年满40岁，终身任职，期间不可被撤职，而且和其他所有的公共职务是不相容的。最初的60名成员中的31名由西耶斯等四人任命，其余的29名由前31名成员组成的元老院任命。[92]宪法第16条规定，元老院成员由元老院从立法院、评议院、第一执政（即拿破仑）各推荐１名的3名候选人中选任；如果两个机关推荐的人选一致，那么就在两个候选人中选任；如果三机关的推荐一致，元老院则要接受三个机关的决定。宪法第21条规定：“元老院决定保留或取消所有的由评议院或政府提交给它的认为和宪法冲突的法案。”第37条规定：“立法院制定的法律在完成一切法律程序后的第10天交第一执政公布，在此期间内，以违宪为由向元老院提出者除外。对公布后的法律不得进行审查”。宪法还规定元老院可以任命立法院和评议院的成员，以及执政官、最高法院法官和审计委员。关于对法律的审查，宪法元老院的权限在以后获得了显著扩大。另外，元老院还有补充解释宪法的权力。这是根据1802年元老院—执政组织法第54条的规定，元老院有补充宪法的权力。对于宪法中没有规定而宪法在适用中又属于必须的事项以及对宪法规定的事项在理解上发生争议必须有一个明确的解释时，元老院可以进行补充或者作出解释。[93]

从实际的效果来看，元老院合宪性审查的权力没有得到真正意义上的行使，而是处于虚置的状态，它没有宣布过任何的立法院表决通过的立法案违反宪法，胡锦光教授认为其主要的原因在于：第一，元老院行使违宪审查权缺乏必要的独立性。根据宪法规定，法律只能由政府向议会提出法案。因此宣布法律违宪就是对政府的批评，而政府由拿破仑一手操纵；同时，1802年修改宪法以后元老院成员又是由拿破仑任命。第二，向元老院提出审查法律案的主体过于有限，仅限于政府和评议院。如前所述的原因，政府事实上不可能向元老院提出对法律的违宪审查；评议院议员由元老院任命，元老院又被拿破仑所操纵，评议院中反拿破仑的议员又遭到清除，1807年评议院被废除，因而评议院也不可能向元老院提出对法律的违宪审查。[94]另外，从当时法国国内的政治环境来看，法国正处在一个狂飙的时代，英雄崇拜和国家利益相交织，而拿破仑的政治手法和统治驾驭政治局势的技巧也极其高明，元老院中表现出色的成员可以被直接的提名来获得特殊职位，随着第一执政特权的不断扩大，元老院逐渐地被控制并变得温顺起来，并进而丧失了作为宪法保障人的独立地位。这使得合宪性审查制度既缺少存在的必要性，也缺少真正的发挥作用的政治空间。有学者就指出，“从表面上看来，元老院成员深信其宪法地位是独立的，实际上，元老院吸收的那些成员都是那些困扰现行政治体制的人，而波拿巴不愿意给他们高的公共职位。”[95]而拿破仑执政之后给法国带来了空前的荣耀和满足，为了表彰拿破仑的业绩，1802年5月8日，元老院提议重选拿破仑连任执政十年；1804年5月18日，元老院以法令的形式修改了宪法，并就设立“法兰西人皇帝”及其继承人问题向公民征求意见。1814年4月3日，元老院和立法院联名宣布罢黜拿破仑，但是很明显地是元老院对于摆脱帝制也没有一点办法，而只能臣服于后来的政体。事实上，从这个政权能够给他们带来可以接近的荣光之时起，元老院的成员们很明显地丧失了对于保障宪法所必须的独立性。[96]一个国家的法治文明的发展绝不是空中楼阁，它是各种文化、政治力量综合发展的结果，在考察宪法文本规定的同时，对于合宪性审查制度建立和运作实效的评价与考察也应该基于对一个民族和国家的历史认识之中。

（二）参议院（Sénat）：1852年宪法

1852年宪法是在1851年12月20日和21日的公民 投票中通过并于1852年1月15日生效的，这是对路易·拿破仑·波拿巴（Louis-Napoléon Bonaparte）“雾月十八日”政变合法化的确认。像他的叔叔一样，波拿巴同样靠政变而登上权力之巅，其后大量的政治手法和技巧几乎与拿破仑如出一辙。在1852年1月14日的洋洋洒洒长篇声明中，波拿巴就明确地指出这部新宪法的主要特征就是大量地借鉴了共和VIII年宪法，并且还提到了实施合宪性审查的机构——参议院（Sénat）的组成，特别是关于创立它的基本精神。

1852年宪法第4章以15条的篇幅专门对参议院作出了规定：参议院有两类成员组成，一类是法定的当然成员，包括红衣主教，枢密大臣和元帅，另一类是总统（1852年12月2日之后称皇帝）任命的适合履行其, 职, 责的参议员，其所有成员的总数不超过150人（第一年为80人）。参议院议长、副议长任期１年，由总统从议员中任命。宪法第25条规定：“参议院保障根本协约和公共自由的实现。任何法律在交付它审查之前不得公布。”而宪法第26条则对有关的情况进行了列举：（1）法律违反宪法，对宗教、社会公德、宗教信仰自由、个人自由、公民在法律面前人人平等、私有财产神圣及法官终身任职原则造成侵害；（2）法律涉及到领土的防御。此外，像共和VIII年宪法的一样，参议院还负责起草殖民地的宪法，补充宪法，解释宪法，并且可以提议修改宪法。宪法第29条规定，当政府向参议院提交法律案（Actes）的时候，参议院决定法律的保留、无效或废止，市民也可以基于同样的理由向参议院提出请求。从这些规定来看，1852年宪法对于共和VIII年宪法中确立的合宪性审查制度还有一定的发展，其所设计的参议院实施的是一套系统的合宪性审查。

然而实践中，1852年宪法所规定的合宪性审查制度的作用并未得到充分地发挥，根本没有实现其预期的目标，其主要原因在于对法律审查的控制权牢牢地掌握在政府的手中，而元首是法律的倡议者，如果实施合宪性审查这实际上是对自己本来意愿的违悖。有学者就指出，考虑到参议院成员的宪法地位，而且参议院的独立性还没有共和VIII年宪法的元老院大，预期这样的合宪性审查制度得到充分的实施，的确是一种很不切合实际的想法。[97]从实践上来看，1852年宪法在颁布之后不到一年波拿巴就将“第二共和”改变成了“第二帝国”，而这样的转变又是得到了当时法国人民的同意和支持，这在1852年11月21日和22日几乎以全票通过的公民投票中得到了反应。另外的一个历史背景则是，这一帝国创造了法国工业腾飞的奇迹，给法国人民生活带来了改善，甚至也带来了文化的繁荣，最终波拿巴淡出历史舞台不是因为法国人民的抛弃而是由于普法战争的失败。这耐人寻味的转换和结局背后深层次的原因必须超越法律条文，恐怕这只能从法国人民独特的民族个性以及法国的政治文化和历史中去寻找答案。

（三）宪法委员会（Comité constitutionnel）：1946年宪法

1、宪法委员会的组织及其职权分析

法国第三共和宪法（1875年）[98]下的议会制政体由于德国的入侵而被中断，维希政权拟修正宪法，但后来却建立了以贝当元帅为国家元首的反民主的独裁政治体制。二战结束之后，法国人民以公民投票的方式选择告别第三共和，重新制宪。在经历过“四月宪草”流产的波折之后，最终通过了1946年宪法，其中就设立了一个新的机构——宪法委员会（le comité constitutionnel）。

就1946年宪法文本规定来看，关于宪法委员会的组成、职权方面的内容是在其第11章宪法修改部分作出的附带性规定。宪法第91条第2款规定，“宪法委员会的成员包括：国民议会议长，共和议会议长，共和国总统，由国民议会于每年会期之始以党派比例代表方法在议员以外的人士中选出７名成员，以及共和议会在同样条件下选出之３名成员。”这样，宪法委员会一共有13名成员，其中10人由选举产生，总统、国民议会议长和共和议会议长３人是其当然成员；而由选举产生的宪法委员会成员因在每年议会会期开始时选举产生，其任期最长为１年。宪法第91条第1款规定，宪法委员会由共和国总统主持。

宪法第91条第3款规定，宪法委员会审查国民议会所通过的法律是否含有修改宪法的内容。从这一规定来看，宪法条文有意地规避了合宪性审查和违宪的字样，但是从这一规定本身和宪法上下文之间的联系可以推论：宪法委员会行使合宪性审查的职权。

宪法第92条第1款规定，在法律被公布的期间，总统和共和议会议长得以联合向宪法委员会提出审查的请求，共和议会议长在获得共和议会全体议员绝大多数同意的情况下也可以向宪法委员会提出审查请求。这样的规定意味着宪法委员会在没有总统和共和议会议长提出审查请求的情况下，不得自主地进行合宪性审查，而且总统和共和议会议长要提出审查请求，也只能在形成共同意见的条件下才能提出。共和议会议长提出的条件更为苛刻，需要得到本院议员的绝大多数的授权。

宪法第92条第2款规定，宪法委员会审查法律并协调国民议会和共和议会达成一致意见，如果两院不能达成一致，宪法委员会在5天之内作出决定，在紧急情况下作出决定的时间是2天。这样的规定将宪法委员会审查法律合宪性的活动划分为两个步骤：第一步是要协调两院的立场，在协调失败的情况下再单独做出决定。

宪法第92条第３款规定，宪法委员会只能根据现行宪法第1章至第10章的内容来对法律作出审查。这样就把宪法文本的其它内容排除在了合宪性审查依据之外，即宪法序言提及的1789年人权宣言和序言本身所列举的体现当代政治、经济、社会原则的各项社会权利。



宪法第93条规定，如果法律被宪法委员会认为造成对宪法的修改的情况，则该法律被移送国民议会重新讨论。如果议会坚持自己第一次投票时的立场，则法律只有在现行宪法按照第90条所规定的修宪程序进行修改的情况下才可以被公布。如果宪法委员会裁决法律符合宪法第1章到第10章的规定，则该法律应在宪法第36条规定的期间内公布，该期限按照宪法第92条的规定进行顺延。这样的规定意味着宪法委员会并不能宣布该法律违反宪法而使其失去法律效力，而是将法律公布的时间往后推迟到宪法有关条款做出修改之后。这在某种意义上降低了合宪性审查的价值，当法律违反宪法的规定，不是法律因此而被宣告无效，反倒是宪法要因为法律的规定而进行修改，即修宪是为了适应新的法律的规定，这显然不是通常的合宪性审查制度所应该达到的效果。

2、宪法委员会的实践效果

从宪法委员会（le comité constitutionnel）建立的过程来看，在“四月宪法草案”遭到公民投票否决之后，第二制宪会议对有关问题进行了调整，主要是将一院制议会改为两院制，增加了共和议会，宪法委员会也最多是被作为完善议会制度一个环节来加以规定，这可以从其将提请审查主体特别地倾斜于共和议会得到旁证。那么，从其实践来考察，宪法规定的合宪性审查制度并没有产生令人满意的效果，宪法委员会在其存在的 12年间里仅仅被提交过一次，而且是关于无足轻重的事情的审查。[99]即1948年６月18日，议会两院在涉及到国民议会运用紧急立法程序时在提供咨询意见的期限问题上出现分歧，共和议会议事规程所规定的期限和国民议会所提出的期限不一致，在不能形成一致意见的情况下，宪法委员会提出了一项协调方案而为各方所接受，最终宪法委员会也不必再对此作出裁决。因此，可以说1946年宪法所规定的宪法委员会没有作为合宪性审查机关行使过合宪审查权。

之所以出现这样的情况和结果，这一方面可以从宪法制定者的本意来找原因。从1946 年宪法规定本身来看，宪法条文并没有明确规定其职权是审查法律的合宪性，而是规定宪法委员会审查国民议会所通过的法律是否含有修改宪法的内容。宪法委员会的设计并不完全是为了进行合宪性审查和保障公民权利。有学者就评价说，“宪法委员会与其说是审查议会制定立法的机构，倒不如说本质上不过是行使宪法修改程序机能的机构”。[100]有的学者则认为，宪法委员会与其说是违宪立法审查机关，不如说是议会两院的调解机关和宪法修改的准备机关。[101] François Luchaire在其专著中则提出，“在1946年两次制宪过程中，合宪性审查问题被提出来，仅仅是为了避免国民议会忽略另外的国家机关，特别是议会的第二院（共和议会），并不是基于保障公民权利和自由的考虑”。[102]另一方面可以从宪法文本和条文的规定来找原因，从声请主体来看，仅仅局限于特定的政治机构，其范围过于狭窄，而公民和社会组织则无权提出审查请求（相比较而言，1852年宪法却曾规定，市民可以向元老院提出审查请求），同时，宪法委员会又没有主动地对法律是否符合宪法进行审查的权力。[103]其次，对宪法委员会实施合宪性审查的程序和机制的设计也比较有局限性。从提请审查的程序来看，其规定过于苛刻严格，可以向宪法委员会提请审查的期限太短，法律公布以后，即使发现存在问题也不能提出审查请求，这就大大限制了宪法委员会应有的作用。再者，宪法委员会可以进行合宪性审查的依据也比较有限，宪法将其审查依据规定为宪法第１章至第10章的规定，这使得宪法委员会可以施展合宪性审查的空间过于局限，特别是人权宣言的内容和1946年宪法序言中所规定的当代特别需要的经济、社会权利不能作为审查的依据，这就使得宪法委员会对涉及公民权利和自由的法律的合宪性不能进行审查。[104]

另外，超越宪法规定本身，从当时的社会历史环境来看，宪法委员会作用的发挥似乎也不可能有太大的空间。在第四共和期间，党派纷争不息，政府危机频仍，内阁更迭频繁，在这样的环境中，本身作为一个与其它政治机构保持着紧密联系但其政治地位却无足轻重的政治机构，宪法委员会无法存在太多的充分发挥其作用的空间。对于法国人民来说，对议会民主制的热衷和坚守的热情还没有彻底退去，在现代民主制度下的宪法至上性还没有完全确立，合宪性审查与人权保障紧密联系的发展趋势还没有完全成为大家的基本共识，在这样的情况下，宪法委员会这样一个存在仅仅12年的机构在实施合宪性审查的实践上的确是不可能有所作为的。

（四）宪法委员会（Conseil constitutionnel）：1958年宪法

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