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  • 法国宪政的产生与发展

    [ 李晓兵 ]——(2013-12-17) / 已阅27072次

    一、浪漫变迁的法国宪法:从1791年宪法到1958年宪法

    (一)大革命时期的宪法:法国宪政的起点[1]

    法国在大革命之前的历史演进过程中,逐渐形成了一个中央集权的君主专制国家。1789年,法国大革命爆发,拉开了推翻封建君主制走向共和制的序幕。1789年5月5日,三级会议(États généraux )[2]在凡尔赛举行,之后不久,三级会议演变成国民议会(Assemblée nationale)[3]。6月20日,国民议会发表《网球场宣言》(Serment du Jeu de paume),宣称国民议会将一直续存至宪法制定通过之时。[4]后来,大部分教士代表和一些贵族阶层代表也陆续加入到国民议会之中。7月9日,国民议会又宣布改称为国民制宪会议(Assemblée nationale constituante)。1789年8月26日,国民制宪会议发布《人权宣言》(Déclaration des droits de l,homme et du citoyen)。此文件不仅确认了诸多个人权利,而且还宣告了国民主权原则和权力分立原则。[5]1791年9月3日,最终的宪法文本获得制宪议会通过,并在其后不久即被国王接受[6],这就是法国近代第一部宪法——1791年宪法(Constitution de 1791 - 3 et 4 septembre 1791)。该宪法确立了君主立宪制,并对《人权宣言》中所宣告的一些基本原则进行了重申[7]。因此,1791年宪法标志着法国宪法发展演进的起点,后来法国各部宪法在某种意义上都是对此部宪法的一种回应。[8]

    1792年9月20日,通过普选[9]产生的国民公会(la Convention)通过决议废除国王,并于9月22日决定法兰西自1792年9月21日开始作为共和元年,即法兰西第一共和。此外,国民公会还有一个基本目标,即制定一部新的共和宪法。政治立场相对立的吉伦特派(Girondins)与山岳派(La Montagne)先后主导国民公会拟定了两个宪法草案,最终山岳派的宪法草案于1793年6月24日获得国民公会通过并被提交公民投票,[10]这就是1793年宪法,即共和元年宪法(Constitution de l,An I - Première République - 24 juin 1793)。作为法兰西第一部共和宪法,它重新拟定了一个《人权宣言》[11],在确认民主原则的基础上对公权力的运作进行了设计,但其内容也显示了乌托邦的一面,在严峻的情势之下随即被束之高阁。[12]

    1793年春以后,雅各宾派(Jacobins)日渐获得愈来愈多的统治权,其后来所实行的恐怖政策使得这个时期被称为“恐怖执政”(la Terreur)。直至1794年7月热月政变爆发,罗伯斯庇尔(Robespierre)被处死,雅各宾派专政即告结束。热月党人在清除恐怖政策和激进措施的同时,维护共和制并尽力保护革命成果,因此主张制定一部温和的宪法。1795年4月18日,国民公会任命宪法起草委员会,最终新宪法草案于8月22日获得通过,即1795年宪法,亦称共和三年宪法(Constitution de l,An III - Directoire - 5 fructidor An III, 22 août 1795)。此宪法在前面的宣言中不仅宣告了人与公民的权利,也强调了义务,其正文一共有377条之多,是法国历史上篇幅最长的一部宪法。

    1795年10月至雾月政变之前,督政府(régime du Directoire)统治下的法国政治生活动荡,可谓是内外交困。1799年11月9日(雾月18日),给法国带来胜利和荣光的拿破仑发动政变,立法权被暂时搁置,行政权被授予三位临时执政以恢复秩序[13]。为了巩固自己的执政地位,临时执政府准备重新制定一部宪法。在宪法起草过程中,西耶斯以自己的法律素养与拿破仑的政治手腕展开较量,但最终诞生的1799年宪法即共和八年宪法(Constitution de l,An VIII - Consulat - 22 frimaire An VIII, 13 décembre 1799),却是一部根据拿破仑的意志拟定的新宪法,[14]因此,也有人称其为拿破仑宪法。它一改大革命以来所形成的传统和前面几部宪法的基本做法,不再将公民权利的宣言放在宪法正文之前,弱化了立法权,使行政权处于优越的地位,最终,第一执政拿破仑获得了全权。此宪法于1799年12月25日生效之后还被交付给公民投票,法国人民以高支持率表达了对拿破仑的信心。

    (二)从拿破仑到拿破仑三世:左右徘徊的宪政


    1802年3月25日,《亚眠条约》的签署标志着第二次反法联盟结束,暂时奠定了法国在欧洲大陆的霸权地位。5月,法国各地陆续举行公民投票就“拿破仑·波拿巴是否应成为终身执政”进行表决,最终,元老院[15]根据投票的结果宣告拿破仑·波拿巴为法兰西共和国终身执政。[16]之后,1802年8月4日“元老院组织法令”(Le sénatus-consulte organique du 14 thermidor an X, 4 août 1802)对1799年宪法进行了修改,亦称为共和十年宪法(Constitution de l,An X - Consulat à vie),该法令共83条,明文规定拿破仑作为第一执政有权指定继任者。

    1804年5月18日,元老院又以法令的形式修改宪法,并就设立“法兰西人的皇帝”及其继承人问题征求公民意见,结果法国人民以压倒优势的多数拥护拿破仑为法兰西人的皇帝。[17]1804年5月18日“元老院组织法令”(Le sénatus-consulte organique du 28 floréal an XII, 18 mai 1804)即共和十二年宪法(Constitution de l,An XII - Empire),该法令将终身第一执政作为法兰西人的皇帝,但依然坚持共和国的提法。事实上,法国在悄然之间已经完成了从共和国向第一帝国的转变。[18]

    由于与反法同盟军队战争的失败,1814年4月3日,元老院与立法院宣布罢黜拿破仑。4月6日,拿破仑签署退位诏书放弃帝位,元老院决定恢复原来的君主制并通过了一项元老院法令(constitution sénatoriale),波旁王朝复辟。被召唤即位的路易十八在圣-图安(Saint-Ouen)发表宣言并提出其复辟的基本主张,他一方面表示接受自1789年以来的社会变革,尊重公民的自由、平等和民主宪政,一方面试图维系王朝法统,因此,他拒绝了4月6日的元老院法令,于6月4日签署了新的宪法文件,即1814年宪章(Charte Constitutionnelle de 1814 - 1ère Restauration - 4 juin 1814)。这是一个具有双重特质的法律文件,既恢复和确保国王的权力,又回应了时代发展和变革的需要。

    1815年3月20日,拿破仑重返巴黎再度称帝,开始其百日王朝。4月22日,拿破仑向法国人民公布了一个帝国宪法补充条款(L,acte additionnel aux constitutions de l,Empire du 22 avril 1815 - Cent-jours),旨在总结帝国制度的经验和教训,并吸收了1814年宪章的一些内容。[19]该宪法被提交公民投票并于6月1日获得通过,[20]但并未得到真正意义的实施。6月18日,拿破仑在滑铁卢战役中彻底失败。百日王朝结束后,立法院曾于6月29日制定了帝国宪法草案(la constitutions dimpériale),但在波旁王朝再度复辟之后,1814年宪章重新获得效力。

    1830年,法国爆发七月革命,7月27日—29日被称为“光荣的三日”(Trois Glorieuses),波旁王朝再次被推翻。巴黎的议会在逐条讨论修改1814年宪章的基础上迅速通过了新的宪章。8月9日,奥尔良公爵路易•腓立浦接受了修改后的宪章,并即位成为“法国人的国王”,七月王朝建立。8月14日,该宪章被正式公布,即1830年宪章(Charte de 1830, Restauration - 14 août 1830)。[21]

    1848年的二月革命结束了路易•腓立浦国王的统治,根据临时政府颁布的选举法选举产生了国民大会[22],其同时作为制宪机构于5月17日任命了宪法起草委员会[23]。11月4日,宪法草案经国民大会通过,即1848年宪法(Constitution de 1848, IIe République - 4 novembre 1848)。此宪法宣告“法兰西是民主、统一而不可分割的共和国”并确立了新的宪政体制[24]。自此,法国进入第二共和时期。

    1848年12月20日,路易·拿破仑·波拿巴当选总统。由于1848年宪法确立的宪政体制导致总统与立法议会的冲突,波拿巴于1851年12月2日发动政变解散国民议会,其后举行的公民投票对政变的合法性给予了追认。1852年1月14日,波拿巴公布新的宪法,即1852年宪法(Constitution de 1852, Second Empire - 14 janvier 1852)。此宪法表面上以普选制作为权力的渊源,实则确立了以总统为中心的专制政体,高度模仿共和八年宪法。[25]11月7日,参议院通过决议同意波拿巴作为“法国人的皇帝”,即拿破仑三世,并在11月21日公民投票中得到普遍支持。[26]1852年12月2日,法兰西第二帝国正式建立。列宁曾对1852年宪法作出评价,称它是“以一种特别丑恶的形式恢复了君主制”。[27]

    1870年9月,法国在色当战役中失利,拿破仑三世被普鲁士军队俘获。9月4日,共和派组成的临时政府宣告结束帝制,新的共和国诞生。其后,共和派在与君主立宪派角逐中胜出,君主制复辟的可能性才彻底消失。1875年,国民议会在2月至7月之间先后通过了三部重要的组织法,即1875年2月24日参议院组织法(Loi du 24 février 1875, sur l,organisation du Sénat),1875年2月25日公共权力组织法(Loi du 25 février 1875, sur l,organisation des pouvoirs publics),1875年6月16日公共权力关系法(Loi du 16 juillet 1875, sur les rapports entre les pouvoirs publics),三者合起来即第三共和的宪法——1875年宪法(Constitution de 1875, IIIe République - 24, 25 février et 16 juillet 1875)。以三部法律一起来确立法兰西第三共和的宪政体制,这在法国宪法发展史上是第一次也是最后一次。此宪法在法国一直适用至二战结束,迄今为止也是法国历史上寿命最长的一部宪法。[28]

    (三)从第四共和到第五共和:延续、传承与超越

    二战结束之际,法兰西民族解放委员会(Comité français de la Libération nationale,CFLN)于1944年6月2日宣布成立临时政府(Gouvernement Provisoire de la République Française,GPRF)。8月9日,法兰西共和国临时政府公布了一个法令(Ordonnance du 9 août 1944),宣布1940年7月10日的宪法性法律以及维希政权制定的各项法令一律无效。同时,根据共和的精神,临时政府决定由人民选择是恢复到第三共和的宪法秩序还是另起炉灶。1945年10月21日,法国举行全国普选和公民投票,[29]通过了1945年8月17日法令(Ordonnance n° 45-1836 du 17 août 1945),其中附加的内容被公布并生效,即1945年11月2日的宪法性法律(Loi constitutionnelle du 2 nov. 1945 - Gouvernement provisoire)。依此宪法文件,通过公民投票所选出的代表即制宪会议代表,负责起草新宪法。此结果意味着第三共和宪法被法国人民彻底抛弃,通过公民投票产生的制宪会议将担负起起草新宪法的使命,法统的延续问题从而顺利得到解决。

    1946年4月19日,制宪会议(即第一制宪会议)通过一部宪法草案,即“四月宪法草案”(Projet de constitution du 19 avril 1946),但此宪法草案在5月5日交给公民投票表决时遭到否决而流产。[30]新选举产生的制宪会议(即第二制宪会议)又迅速制定出新的宪法草案并在10月13日公民投票中以微弱多数获得通过。[31]10月27日,该宪法公布生效,即确立第四共和的1946年宪法(Constitution de1946, IVe République - 27 octobre 1946)。[32]此宪法规定设立两院制议会,总统并无太多实质性权力,总体上属于议会内阁制的宪政体制。在政府和议会的关系上,国民议会比较容易通过不信任案,而内阁提议解散国民议会的条件被进行限制,因此,国民议会对政府的制约是强有力的,政府对于议会则缺少有效的反制措施。此种制度设计使得议会相对而言居于优势地位,政府则处于劣势地位。1946年宪法的实施并未将法国带入到一个稳定有序的状态之中,各种政治力量不断进行分化组合,频频洗牌,第四共和的政治过程可谓是险象环生。在很多国内问题上,政府无法有所作为。在国际舞台上,法国的外交政策也因此而摇摆不定,特别是在海外殖民地问题上屡屡受挫,[33]而这又和国内的矛盾交织在一起,使得法国政坛显得格外纷繁复杂、混乱无序。1946年宪法公布实施之后,曾于1954年12月7日通过了只有12条的宪法性法律(Loi constitutionnelle du 7 décembre 1954),对1946年宪法进行修改,试图改变内阁和议会关系的不平衡,以加强内阁的权力,但是效果非常有限。[34]

    戴高乐将1946年宪法所设计的制度称为是一种“病态的政治制度”,1958年的“阿尔及利亚事件”就是此制度所面临的一次最为严重的危机。正是在此历史条件下,戴高乐东山再起出任临时政府总理并决定先进行国内政治改革,而后再谋求阿尔及利亚问题的彻底解决,[35]而重新制定宪法就成了戴高乐政治体制改革中首要的和基本的任务。[36]早在1946年6月,戴高乐就在其贝叶演说中提出了他的制宪主张,但在当时并未被各方政治力量所接受。他在该演说中首先深刻地分析了法国人的民族性格、政治文化以及法国当时面临的政治困难和目标[37],进而提出他关于宪政体制的设计。[38]戴高乐在演说结尾还引用希腊人和智者索伦的对话以表明其对此次制宪的关注:“希腊人曾经问智者索伦‘什么是最好的宪法?’智者回答说:‘先告诉我这个宪法是为谁制定,为什么时期制定。’今天,需要制定宪法的是法兰西和法兰西联邦的人民。需要制定宪法的时期危险而艰难!”

    1958年6月,戴高乐获得了议会多项授权,其中包括修改宪法的授权,即1958年6月3日宪法性法律(Loi constitutionnelle du 3 juin 1958),[39]该项授权同时还提出了修改宪法必须遵守的原则[40]和限制条件[41] 。随后宪法草案的制定在戴高乐的亲自过问和领导下展开,而具体的草拟工作由其任命的司法部长米歇尔.德布雷(Michel Debré)主持。1958年9月28日,宪法草案被提交公民投票并获得通过,10月4日,第四共和最后一任总统勒内•科蒂(René Coty)将其公布生效,即1958年第五共和宪法(Constitution de 1958, Ve République - 4 octobre 1958)。此宪法序言中重申了对1789年《人权宣言》及1946年宪法序言的尊重,其正文部分包括:主权,共和国总统,政府,国会,国会与政府之关系,国际条约与协定,宪法委员会,司法机关,弹劾司法院,经济暨社会谘议院,地方组织,国协 (已废除),结合协议,宪法之修改,过渡条款 (已废除)。这样,宪政体制被按照新的制宪理念重新进行设计,实现了戴高乐“再造共和”的设想,第五共和呼之欲出。

    1958年宪法在实施之后迄今为止一共历经24次修改,[42]其中比较重要的有以下几次:(1)1962年11月6日通过公投立法(Loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962)对宪法规定的总统选举方式进行修改,实现了总统直选。(2)1974年10月29日第 74-904号宪法性法律(Loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 oct. 1974)对于1958年宪法第61条第2款的修改,即关于向宪法委员会提交审查主体范围的扩大。[43](3)因马斯特里赫特条约的批准,1992年6月25日第 92-554号宪法性法律(Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992)在宪法中增加了《欧洲共同体和欧盟》一章。(4)2000年10月2日第 2000-964号宪法性法律(Loi constitutionnelle n° 2000-964 du 2 octobre 2000)将总统的任期由7年改为5年。(5)2005年3月1日第 2005-205号宪法性法律(Loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005)将环境宪章(Charte de l,environnement)引入宪法。(6)由于里斯本条约的批准,2008年2月4日第 2008-103号宪法性法律(Loi constitutionnelle n° 2008-103 du 4 février 2008)对宪法关于欧盟和欧共体的内容进行修改。(7)2008年7月21日第 2008-724号宪法性法律(Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008)对法国第五共和宪政体制进行完善,以实现共和国机构现代化,这是第五共和宪法实施之后最大规模的一次宪法修改。

    二、议会主权传统的坚守与嬗变:议会民主制的理性化

    (一)主权、人民主权、议会主权

    法国政治思想家J. 布丹(Jean Bodin)被认为是“国家主权理论的始作俑者”、“近代主权学说的创始人”、“国家主权理论之父”,其主权思想回应了法国君主集权制国家形成的需要,他所主张的主权具有不可分割、统一、永恒、超越于法律之上的特征。在其代表作《共和六论》中,布丹认为国家是被一个最高主权所支配的团体,所谓主权就是“在一个国家中进行指挥的……绝对的和永久的权力”,它是“超乎公民和臣民之上,不受法律限制的最高权力。”[44]此后,格劳秀斯、霍布斯、洛克等思想家和理论家对主权学说亦都有各自的创造和贡献。[45]

    生于十八世纪的卢梭(Jean Rousseau)则在其代表作《社会契约论》一书中明确地提出了“人民主权”学说。他认为人民以社会契约为基础建立国家,其最高权力属于人民,人民行使国家主权就是人民主权。“主权是不可转让的,同样理由,主权也是不可分割的”[46]。“主权在本质上是由公意构成的,而意志又是绝对不可代表的”。[47]因此,卢梭的主权学说是和公意(volonté générale)相联系的,而置于最高的绝对的位置,他在《社会契约论》中这样描述公意:“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为依归。”[48]他将公意和众意进行了区分:“众意和公意之间经常总有很大的差别;公意只着眼于公共的利益,而众意则着眼于私人的利益,众意只是个别意志的总和。但是除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外,则剩下的总和仍然是公意”,“当人民能够充分了解情况并进行讨论时,公民彼此之间没有任何勾结;那么从大量的小分歧中总可以产生公意” [49]。他特别指出,“为了更好地表达公意,最重要的是国家之内不能有派别存在,并且每个公民只能是表达自己的意见,但如果有了派系存在的话,那么就必须增值它们的数目并防止它们之间的不平等,这种防范方法是使公意可以永远发扬光大而且人民也绝不会犯错误的唯一方法”[50]。同时,他还强调“立法权是属于人民的,而且只能是属于人民的”,它作为一种普遍性的权力,属于主权者;而不像行政权那样只限于个别性的行为。[51]卢梭所提出来的主权具有不可转让、不可分割、不可代表,以及绝对性、至上性和不可侵犯性的特征,并以此为基础排斥代表制。卢梭的民主思想很快被人们所接受,并成为大革命时期的主导语言,托克维尔对此曾指出:“起初人们只说要更好地调整阶级关系,但很快就起步、奔跑、直奔纯粹的民主观念。一开始人们引证和评论孟德斯鸠,最后却只谈卢梭了。卢梭成了革命导师,并且始终是大革命初期唯一的导师”。[52]事实上,卢梭的这一具有明显的激进色彩的学说,不仅仅成为了法国大革命的预言,而且对于此后的法国社会一直产生着重要的影响。[53]

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