[ 崔威 ]——(2013-3-13) / 已阅28415次

　　首先，1977年至1993年之间，由于政府必须不停地应付通货膨胀、财政赤字以及应对逐渐瓦解的计划经济，财政体制变化得非常快，而且每一次都十分短暂，有些政策仅仅持续了一年的时间。中央政府每次都会同意不同省份实行内容迥异的政策。[21]例如：

　　*1977年多数地区执行一年一定的“总额分成”，但6个省市执行“收支包干”，而江苏开始实行四年一定的“固定比例包干”。

　　*1978年10个试行地区采取5个不同的分成比例试行“增收分成”。

　　*1979年21个省级辖区实行“超收分成”，但四川开始试行“划分收支，分级包干”，广东、福建开始实行财政大包干。

　　*1980至1982年，5个不同的“分灶吃饭”财政体制同时实施，每一个体制下又有不同的中央、地方分成率。

　　*1983年5年一定的“固定比例包干”开始在部分辖区取代“划分收支，分级包干”。

　　*1985国务院提出实行“划分税种、核定收支、分级包干”，但由于利改税带来的不确定性，1988－1993年一直实行财政包干，对全国37个省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行6种包干办法：“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额上解”和“定额补助”法。

　　在上述不同体制中，划分税种分成的体制与八十年代晚期开始研究的分税制比较接近。由于某些特定税种的收入由中央和地方政府分享，所以可以理解中央政府为什么有强烈的意愿通过立法确定税基和税率。这一点大概是税收立法权集中的重要动机之一。但是，在收入分成取决于整体税收收入而非特定的税种，并且特别是在中央和地方政府实行了财政大包干而不再协商税收收入分成比例的情况下，认为中央政府必须为每个税种确定税基和税率并确保严格执行税收征管的主张就显得不那么有说服力了。

　　1981年7月19日中共中央、国务院同意并转发的《广东、福建两省和经济特区工作会议纪要》部分承认了这一点。该纪要提出，广东、福建两省在财政上继续实行大包干办法。在税收方面，虽然原则上“凡属国家税法的制定、颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，以及涉及国与国之间的税收规定，都应当由中央统一决定”，但“除了烟、酒、糖、手表等4种产品外，两省对于其他产品，某些行业或企业的减税、免税照顾，地方各种税收的减免、开征和停征，可以自行确定”。可见，相较于1977年《规定》，该纪要明显给了两省更大的税收政策制订权。在1993年以前广东和福建两省享受着程度最高的财政分权，上述纪要给予两省的例外与此也是相符的：由于广东只需向中央上解固定数额，福建亦仅享有固定的转移支付，所以从财政的角度看，两省具体如何征税并不重要。[22]但是，这样的推论使得前文提及的这一时期税收立法权逐步集中的总体局面显得更加令人困惑：为什么不论各省所享有的财政分权程度如何，除广东和福建之外，1977年《规定》在全国得到了统一适用？

　　此外，税收立法权集中不仅没能反映出中央－地方财政关系中地域上的差别，而且也不符合其先后演变的历史过程。前文已经表明，财政管理体制在八十年代末期变得更加分权，因为中央需要与各地区协商不同的财政政策（从而反映出各地区的待遇和要价能力不同），而且与八十年代初期相比，有更多的政策含有总额分成和大包干的内容，相反，划分税种分成的内容则有所减少。不仅如此，七十年代末至八十年代末之间的税收分成安排更多地允许各省保留收入的较大部分。[23]这意味着中央政府控制税基和税率的意愿应当在逐渐减弱。然而，我们在上一节中已经看到，在八十年代末期和九十年代初期越来越多地强调税收管理权的集中，中央针对地方越权减免税的声明也变得越来越严厉。

　　即便我们对这一时期的趋势作更加细致的观察，上述反差同样存在。一些评价指出，将这一时期“（中国财政）体制的变化归结为向更加集权或分权过渡的结论都是不正确的”。[24]作出这个警示的原因主要有三个方面：[25]首先，过时的税收政策和国有经济部门不断恶化的表现意味着财政收入占国民生产总值的比例持续下降，这足以使许多地方政府在预算上陷于比以前更加糟糕的处境。[26]其次，给予地方政府更大的收入分成后，中央政府亦显著地下放了支出责任。[27]最后，中央政府控制了重要的收入来源，其具体方式包括对某些行业最具营利性的企业实行国有，将关税这类重要税收作为中央独享收入，以及对地方预算外资金征税或特殊基金等。[28]但是，在所有这些中央政府用来提高其财政能力的方法中，没有一项与中央政府确定税基和税率有关。换言之，在1993年以前中央政府并非通过垄断税收立法权来改善其财政状况。鉴于地方政府占收入分成的大部分，垄断税收立法权本身给中央政府带来的财政收益应该是非常有限的。

　　简言之，如果承认1977年至1993年间中央针对除广东和福建以外的全国各省均加强了对税收立法权的集中，而且这一加强的过程是没有摇摆的，这个现象与这一时期多样的财政安排和分权趋势就形成了鲜明的对比。这成为这一时期税收立法权集中化的第一个令人感到惊讶的方面。另一个方面则体现为税收立法权集中给中央政府官员造成怎样的压力，迫使他们制定出足够多的可以执行的税收规则。尽管仍受计划经济思维桎梏的中央官员可能已习惯于这种压力（以及习惯于中央制订政策的失败和缺陷），但此类官员在八十年代恰恰在慢慢丧失着公信力。

　　七十年代末期和八十年代初期，虽然中央政府很快开展了一系列重要的税收立法工作，但在许多情况下地方政府仍不得不在中央政策出台前首先制订自己的政策以应付局面，而且后来的中央规则亦不适用于这些首先适用了地方政府政策的交易。例如，1982年9月21日，国务院发出《关于中外合资、合作项目征税问题的通知》指出，在《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》、《外国企业所得税法》公布之前，有些地方、部门和企业经国家主管机关批准，同外商、港商签订合资、合作项目合同，有的包含了税负条款，与上述法律的规定不一致。该通知明确在合同期满之前，税负问题仍按合同原订条款而非上述法律执行。与此类似，在财政部最终通过进行利改税的政策时，企业利润承包已经在很多地方、行业展开。因此财政部不得不做出最初认为是过渡性的妥协：

　　在利改税试行办法草案下达前，有些地方已对商业企业搞了利润承包，有些大中型企业已按首钢办法搞了利润递增包干，有些地方已按自定办法对一些企业实行利改税或其他形式的包干。这些企业都是分别经过省、市、县政府批准的，有的定了一年，有的定了三年。实行利改税后，对这些企业要分别几种不同情况处理，绝大多数要按利改税统一办法改过来，少数有困难的，可以推迟到明年改。这主要是为了照顾实际情况，把各种承包制和包干制同实行利改税衔接好，转化好，以保证利改税工作更加顺利地进行。[29]

　　除此之外，还可以找到许多这种地方政策“试验”在中央政府税收规则出台以前就已经存在，进而排除立即适用中央规则的例子。[30]

　　然而从税收立法权集中的角度来看，与上述推迟适用中央政策相比，更为严重的情形显然是直接否认这样的政策。利改税就是其中最为突出的一个例子。利改税没能实现财政部的意图取代利润包干和税前承包，相反它本身很快就被包干制所击败。在1984年后期推开的第二轮利改税，仍旧不适用于已有利润承包合同。[31]但是1986年国家决定“深化企业改革”后，利改税先是在国营大中型企业、后来在更多的企业实质上停止执行。1987年10月5日财政部明文承认：

　　国营企业，特别是大中型企业，税收负担比集体企业重，除缴55%所得税外，还要缴调节税。在深化企业改革中，国家为了搞活国营大中型企业，根据所有权与经营权分离的原则，并进一步处理好国家同企业的分配关系，实行了各种形式的承包经营责任制。承包以后，税务部门仍按照规定征收各税，企业超额完成承包上交任务的部分，适当多给企业一些好处，由财政部门拨款返还给企业。[32]

　　而1988年2月27日国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》更广泛地规定，企业获取的利润应按税法纳税，纳税额中超过承包合同规定多缴的部分，由财政部门返还企业。[33]1988年8月14日，财政部、国家体改委印发《国营企业实行“税利分流、税后还贷、税后承包”的试点办法》，开始改变“利改税”体制中在55%的高税率之上再征调节税的做法，而要求盈利企业按33%的比例税率向国家缴纳所得税、税后进行利润承包。正如研究该时期的一位外国学者所指出，利润包干即“意味着利改税计划的彻底失败”。[34]

　　当然，任何税收政策不论是由中央还是地方政府制定都可能会失败。但是，“利改税”失败的原因并不仅仅是政策设计上的失误，而是直接产生于中国的分权趋势以及彼时中央和地方政府之间不同的政策考量——更多的地方政府倾向于利润包干。当然，“利改税”并不是地方政府和中央政府对税收政策存在分歧的唯一领域。由此可以推断税收立法权集中原则当时应该是极具争议的。许多政府发文、内部讲话以及新闻社论和报道显明事实上的确如此。这些历史资料生动地描述了地方政府对于集中原则的反对，我们也许有必要再次回顾其中的部分内容。

　　各地区、各部门凡涉及财务体制和影响财政收支的各种试行方案，都要事先征得财政部的同意，任何人不得以‘试点’为名，自立政策，挤占国家收人。已经挤占了的，应当坚决纠正。[35]

　　有些地方和单位的领导自行其是，擅自决定降低某些产品的税率，放宽某些企业的免税年限，扩大新产品的免税范围，对一些小酒厂、小烟厂等长期不予征税，甚至采取包税办法，还有些地方随意截留税款，擅自扩大营业外支出，挖走国家税收收入。这些不顾大局，各自为政的做法，同当前调整国民经济的方针和财政税收要集中统一的精神是相违背的。[36]

　　在当前经济体制改革过程中，某些地方的领导同志摆不正国家、企业和个人三者关系只顾局部，不问整体，片面强调施“仁政”，借扩大企业自主权之机，任意降低法定税率，扩大减税或免税范围，延长减税或免税年限，甚至把税收说成是改革的障碍；一些单位和个人片面强调“松绑”，无视《中华人民共和国宪法》第五十六条关于依照法律纳税的规定，拒绝依照税法规定纳税。[37]

　　有人认为，要实行改革，搞活经济，就必须对企业减税让利，否则就是不支持改革。……现在有的地方和部门，对待税法和税收工作采取了极不严肃的态度。他们往往从局部利益出发，一遇到下边叫喊，就随便乱开减税免税的口子，有的超越自己的职权降低税率，有的任意减免各种税收，以致国家财政收入大量流失。这是极不正常的，也是同以法治税的精神相违背的。[38]

　　有的地区和部门对贯彻［《国务院关于严肃税收法纪加强税收工作的决定》］的重要性、必要性认识不足，重视不够，存在等待观望的思想。[39]

　　有些地区片面强调局部利益，对越权减免税问题清理不认真、不彻底，该纠正的未予纠正。今年以来，有的地区又超越权限继续新开减免税口子，严重影响国家对宏观经济的调控和财政收入的稳定增长。[40]

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