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    [ 鲁净净 ]——(2009-3-2) / 已阅34138次

    和谐社会建设中的行政裁决研究

    鲁净净


      中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定(以下简称“决定”)中指出,完善法律制度,夯实社会和谐的法制基础。决定还指出,要加快建设法治政府,全面推进依法行政,严格按照法定权限和程序行使权利、履行职责。一个真正和谐的社会应当是可以运用一系列的制度性措施来迅速、公平合理处理纠纷的社会,而行政裁决作为我国行政法律领域中一项重要的法律制度,它对于迅速解决社会纠纷、缓解司法压力,构建和谐社会,都具有重要的实践价值。

    1 和谐社会与行政裁决制度

      法治社会是构建和谐社会的前提和保障,是和谐社会发展的基石。所以和谐社会首先应该是一个法治社会。而在社会纠纷日益增多,人们法律意识日益增强的今天,纠纷解决机制的完善就显得尤为重要。行政裁决是“国家行政机关依据法律的授权,以法定程序,以第三人的身份裁决平等主体之间与行政管理有关的特定民事、经济纠纷的具体行政行为”。 行政裁决制度作为一种诉讼外解决社会纠纷的新型模式,是“根据社会需求在行政权和司法权充分分立的基础上所做的理性选择”,是“司法诉讼外的一项独具特色的争议解决机制”。因此合理、完善、健全的行政裁决制度对于构建和谐社会具有重要的法制意义。

    首先,行政机关行政裁决权的技术性、专业性有利于实现社会公平正义

      社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是社会公平正义的根本保证。随着市场经济的发展,现代行政管理变得日益技术化,行政职能变得日益专业化,行政机关能够利用所拥有的行政裁决权来解决与行政管理密切相关的民事纠纷。因为解决与行政管理相关的民事纠纷不仅需要法律知识,还需要有关的行政专门知识和行政经验,而对于缺乏相关行政专门知识和专业技术优势的法官来说,无疑是困难的,同时由于司法权的被动性,公民纠纷的迅速解决及社会公平正义的实现就更是难上加难了。因此,对于解决这种技术性和专业性要求相对较高的纠纷,行政机关可以运用自身的专业知识、行政权力及行政管理经验,使纠纷得到公平、合理、迅速的解决。同时行政机关行政权的主动性也弥补了司法权的被动性。以环境污染纠纷为例,“环境民事纠纷的双方当事人所争议的事项多在于环境侵害是否发生,发生的程度如何,是否在可容许的限度内,如何进行计算赔偿等。由于环境侵害的间接性,其认定是比较困难的,必须借助有关科学技术知识才能加以判明” 。所以行政机关可以利用其专业优势的行政裁决权更公平合理客观的处理。

    其次,行政裁决适用的程序属于行政程序,其程序的便捷性兼顾了公平与效率的双重价值

      “法的目的和任务在于以最少的牺牲和浪费来尽可能多地满足各种相互冲突的利益”。 行政裁决适用行政程序,具有准司法性,吸收和容纳了司法程序的内容,但较司法程序要简单快捷,更注重对效率的追求,因此行政裁决更适合现代社会管理的需要。因为行政裁决机关在行政裁决程序中拥有完全的指挥权以及行政权的主动性,使得行政主体既能主动询问当事人,也可以主动的调查证据,科学、及时的分析矛盾产生的原因,减少不必要的环节、手续,从而加快了纠纷的解决速度,有利于当事人减少繁冗的诉讼,也减轻了法院的负担。可见,“行政裁决是行政活动复杂性、效率性与司法程序公正性的有机结合,也决定了其解决纠纷既要迅捷,纠纷解决的成本又要低廉”。5兼顾了公平的价值目标与效率的价值追求。

    再次,行政裁决对部分特定民事纠纷的解决有利于社会秩序与国家政治秩序的和谐运行
     
      在一些特定的民事纠纷案件中,不仅涉及到民事纠纷双方当事人的利益,还涉及到社会公共利益,如环境污染纠纷、土地的所有权和使用权纠纷等。而司法程序在解决个体纠纷时往往难以顾及到社会公共利益,而行政机关能充分的整合社会各方面的资源,综合、全面的发挥行政主体维护社会秩序的功能。同时,一些与行政管理有关的民事纠纷,既是民事的,也是行政的,行政机关在解决行政纠纷的同时一并解决民事纠纷,就可以避免法院重复劳动及相互矛盾的认定结果,而且行政机关凭借其拥有的各种裁量权在行政责任与民事责任中进行协调认定,也有利于纠纷的迅速解决。

    再次,行政裁决制度的推行有利于服务型政府的建立

      决定中指出,建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。还指出,为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。服务型政府是实现和谐社会的重要途径,和谐社会是服务型政府建设的重要目标。因此行政裁决制度的建立有利于行政主体树立为人民服务的意识,也有利于行政机关为社会公众提供公共服务。在解决特定民事纠纷时,相关行政主体将服务行政的理念注入行政裁决实施过程中,以专业、快速、经济的纠纷解决能力为社会公众提供救济,必将是我国构建和谐社会和法治化进程的重要一步。7

    2  国外行政裁决制度的研究

    2.1 英国的行政裁判所制度

      行政裁决所制度是极具英国特色的一项制度,它既和行政诉讼有关,也与国家管理有密切联系,是司法制度的辅助制度。

      英国行政裁决种类繁多,但其作用主要在于运用裁决所成员的专门知识和特定的规则,公平、公正、公开的解决特定领域的纠纷。其特点主要表现在:(1)在管辖范围上,既管辖行政案件,也管辖民事案件;(2)在组织与运作上,行政裁决所是由法律规定设立的独立自成体系的中立的裁决机构;(3)行政裁决所具有很强的法律专业性和行政专业性;(4)在程序上,主要适用准司法程序,较之司法审判程序简便,规则灵活且费用低廉。

      在行政裁决的人员组成上具有独立性。裁判所主席是由大法官任命或由部长从经大法官同意的预定名单人员中任命,其他成员可由裁判主席或部长任命。

      在运作程序上,英国没有适用于各行政裁决所的统一的程序法典,而是每种类型的行政裁决所都是由大臣制定一套适用于自己的程序规则。在审理方式上,实行对抗式;在证据规则上,通常不受证据法规则的约束,在给予当事人公平的申辩机会的情况下,也可采纳传闻证据。但进行现场调查时,裁决所须在当事人的参加下进行,同时听取他们的意见。

      在救济方面,行政裁决所没有最终裁决权,对裁决不服的救济主要是上诉,但上诉是法律有规定才存在的,上诉的方式主要有向另一裁决所上诉、向部长上诉、从裁决所向法院上诉、没有规定上诉权利或无权上诉等。

    2.2 美国的行政裁决制度

      美国在社会发展过程中除了主要的行政机关外,还有许多法律给予一定独立地位的行政机关。独立的控制机构是随着美国政府对经济的控制加强而大规模发展起来的。独立控制委员会就是以其专门性和技术性对某一方面的经济活动和社会活动进行解决和管制的。

      独立控制委员会的优点主要体现在:(1)不受政治影响。独立控制委员会采取两党制,不对总统负责,单独决定政策,因此委员会可以依据其专业知识客观公正的处理纠纷;(2)准司法权。独立控制委员会对违法行为具有裁决的权力且不受外界影响;(3)规则的一致连贯性。独立控制委员会是由集体讨论和决议的,需要多数同意,使得规则保持了一致连贯性。

      在组织上,独立控制委员会一般由5到7个委员组成。他们的讨论和决议都是集体决议,避免了独任制的缺点。委员由总统提名,经参议院的同意后任命。

      在权力上,独立控制委员会的权力由法律规定,同时行使立法权、行政权和司法权。

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