[ 周永坤 ]——(2006-12-30) / 已阅49186次

信访权其实只是一种通俗的说法，它在宪法的权利表现是批评权、建议权、控告权、申诉权。[18]来信来访只是行使上述宪法权利的形式。根据现行宪法，信访权可以分为二大类，一是批评建议的权利，一是控告、申诉、检举的权利。批评建议的权利是公民参与社会与国家管理的权力，它当然可以直接向相关单位与部门提出；控告、申诉、检举的权利又可以分为两方面，一是对于国家国家机关、社会管理机关、社会自治机关（例如农村的村民委员会）及其工作人员实行监督的权利，二是为保护自身的权利向国家机关陈情与寻求救济的权利。陈情的权利可以向有权的机关提起，救济的权利完全可以向司法机关提起，当然，必要时候也可以向人民代表大会提出。由此可知，我国的信访权具有双重的意义。首先，它是重要的公权利，是公民民主管理国家的权利。这一民主性的权利在中国具有特殊的重要性，因为我国的选举制度与各种民主决策的制度不完备，公民向国家机关反应情况与诉苦的权利就是中国公民的主要的民主权利，起码在现阶段是如此；另一面，信访权具有保障私权的性质，公民通过信访权的行使主张私权利的存在并寻求司法救济。信访权的义务主体是国家机关，国家机关当然有义务接受公民的来信、来访，并将此类要求转达于相应的有权部门裁决。





信访权的宪法性质决定了国家机关接待信访的合法性与义务性。因此，取消信访的思路是有违宪法规定的。当然，这并不意味着一定要建立单独的信访机构，这一职能也可能有主管相应事务的国家机关行使。

强化信访的思路又如何呢？这应当从信访的任务与特点来分析。

首先应当强调，信访作为一个特殊时代的产物是有它的存在价值的。在历史上，它也产生过积极的作用。在文革及其以前，它起到了沟通人民与政府间的关系的作用。不过，不容忽视的是，由于它的非规范性与解决问题过程的非公开性，即使在那个时代，它也曾经成为一些心术不正的人害人的工具，成为鼓励告密行为的制度。[19]在文革结束至1980年代中叶的特殊年代里，它起到了平反冤假错案、解决所谓历史遗留问题的作用，它甚至成为中国特有的一种人权救济方式。在新时代里，信访也有它存在的意义，它是公民控告腐败的政府官员的作用。据研究，2000年湖南省举报干部、尤其是领导干部违纪违法的增多，1995年——1998年期间上升了17.87%.关于干部经济问题的举报上升17.76%,约占信访总量的40％，反映干部作风的上升了12.6%,占举报总量的25％。[20]

但是，信访作为纠纷解决制度却有明显的不足。

1、非规范性。非规范性指信访过程从接受到问题的解决有很大的任意性，它没有可以遵守的规范。因为信访涉及的事项遍布社会各个方面的，同时又有相当一部分是经过规范性的程序处理过的（例如涉法信访），信访不可能依据各方面的规范来处理问题，它只能依据信访者与处理单位的协商与讨价还价。

2、非程序性。理想的纠纷解决制度的重要特点是它的严格程序性。严格的程序一方面可以给当事人一个程序的正义，另一方面通过程序正义获取较大的结果正义。程序性对于解决纠纷来说是十分重要的。第一，高度的程序性使双方的诉求得以表达，便于最大限度地发现真实，使解决纠纷的决定尽可能建立在事实的基础上；第二，高度的程序性使解决纠纷的过程得以展示，有利于遏制纠纷解决者高下其手，从中渔利；第三，高度的程序性便于取得当事人对结果的认同；第四，严格的程序也有“切断纠纷”的意义，它使解决的结果成为“最终的”。但是信访从收取信息到纠纷的处理，不可能有严格的程序。因为信访机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构，实际解决纠纷的机构仍然是信访所涉及的问题的机关，因此为信访制定统一的解决纠纷的程序是不可能的。事实上，林林总总的信访规定（包括新的《信访条例》）只是一些对信访工作的要求与处罚性规定，都不是解决纠纷的程序性规定。

3、非专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，在现代社会，解决纠纷的最终依据是法律，因此，它要求作为纠纷裁判者有专业的法律知识。这种专业性还包括专业的对法律进行解释与适用的方法，以及尊重法律的职业习惯与道德。这些都信访人员所不具备的。

4、缺乏交往理性。合理的纠纷解决程序是建立在交往理性之上的，这个交往理性的核心是争议的双方面对面地、公开地、建立在规范认同（法律、习俗等等）之上的、依据一定程序的平等的对话。而信访作为纠纷解决机制在许多情况下双方当事人并不直接接触，同时它并不强调对规范的遵守，而是千方百计地、甚至是不计成本地“息讼”。它的结果极容易走向两极：一是漠视当事人的正当要求对当事人进行打压甚至欺骗，迫使其放弃要求；一是在当事人的压力与更高的权力有所压迫下赋予当事人不适当的利益——会哭的孩子多吃奶。



5、结果的高度或然性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件相同的结果。但是信访的结果却是高度或然的。其原因不仅在于前述制度本身的缺陷，还在于信访官员追求的最高目标是“息讼”而不是纠纷的合理解决。诚如有的上访者所说：像撞大运一样，上访者们都希望自己是幸运的那一个。当听到有人因领导批示而解决了问题时，所有的人便又都充满了希望。但是，这个希望十有八九是虚幻的——因为信访解决问题的结果不具有一致性与连续性。



从经济上考量，信访制度是一个成本高昂制度。它的成本可以分为经济成本与道德成本两方面。

信访的经济成本分为二个部分，一是信访人的成本，二是公共成本。

信访人的成本包括信访的路费、时间甚至人身安全和精神等诸多方面。几乎所有的上访者，都要经历这样的路径，从村里到县里，从县里到市里，再从市里到省里，这些地方都解决不了，他们的最后一站就到了北京。来到北京，又几乎要走访能找到的每一个中央级机关。辽宁铁岭的李国敏因法院纠纷自2001年起来京上访，在北京和铁岭间往返已达数十次。案件在铁岭中院到省高院再到北京的人大、国办和最高法院转来转去，4年间仍没解决。如果碰到为“政绩”（信访量是重要的政绩指标）而不顾一切的权力主体，那么，信访者的人身安全与自由都要付出沉重的代价。[21]有的人甚至为此付出了终生幸福及至生命的代价。这样费时劳神的上访，其结果如何呢？调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰，[22]也就是说，只有极少数人通过上访达到了自己的目标。这对任何一个想通过信访解决纠纷的人来说，其成本都是不可计量的。对于那千分之二以外的信访者来说，他的成本是无限大的。

对于政府来说，成本也是高昂的。

且不说政府在信访上所付出的正常的人员与设备代价，现在单单是政府为降低信访量所花的钱就是难以计量的。为了破除官僚作风，有些地方因此建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这一制度要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，要追究当地领导责任，并视情节轻重进行处理。客观而言，这种信访领导体制在一定程度上有助于个别问题的解决，但在“问责”压力之下一些地方也会采取违规甚至违法的手段抑制上访。这一压力使地方权威不惜一切代价阻止上访。这就无形中加大了政府的成本。这方面的成本起码有：（1）堵住信访的源头所花的人力物力。许多地方派出专门人上门规劝不要上访，这还作为正面新闻予以报道；[23]（2）拦截上访人员所花的人力物力，社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人(上访人员称之为“劫访”)进入上级党政机关已是公开的事情；[24]有的地方甚至导致上访人员与拦截人员的暴力冲突并造成严重后果。（3）从北京或省城拉回上访人员所花的钱。11月1日，有记者在国务院办公厅信访办、全国人大常委会信访办门前看到了沿街停靠的外地警车。这些警车分别来自辽宁、河南、河北、山西和山东。[25]为此，许多地方都在北京设立了专门的“截访”常驻机构，而从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。

在道德上的，它降低了政府的威望。首先是由于上访结果的高度或然性，导致公民对法律与政府的不信任；二是由于许多上访的结果是对正规制度内解决结果的否定（例如判决、行政决定），这进一步造成法律与政府威信的流失；[26]其三是由于信访制度是一个在正常制度运作以外的制度而存在的，走上上访之路本身是对制度内解决结果的不满而作出的选择（有部分确实是在制度内没有寻求到公正的结果，或当事人认为没有得到公正的结果），如我们提高信访制度的强制性，并因此而危及政府官员的利益的时候，就会促使政府官员用法律以外的手段去解决“信访率”，甚至追求“零信访”，以提升自身的形象。这就必然产生对政府行为的“非法治导向”。这一非法治导向可能产生三个结果：一是为了降低上访率，在日常政府行为中产生牺牲法律尊严与国家利益或者纠纷另一方的利益而满足蛮横的一方的非理要求，这会减少正常制度的“正义产出”。因为法律并不说话，国家利益也不说话，也因为在利益对立的双方作出裁决时，“柿子拣软的捏”有利于平息纠纷。二是采取各种方式以降低上访率，以取悦上级，提升政绩，这些手段当然包括形形色色的侵犯权利的方法，在不得已的时候甚至不惜动用暴力。暴力“截访”的行为造成公民与政府的对立，对政府的威信造成严重的影响。[27]三是在进入信访解决机制以后，不惜牺牲法律与政府威信，满足上访者的要求，甚至无理要求。其结果是，受到伤害的是信访机关以外的其他所有的国家机关，甚至是整个国家制度。

强化这样一个严重非理性、高成本的的纠纷解决制度（指作为纠纷解决制度的信访，而不是传递信息的信访）是不合理的。强化论者的三条理由都是不能成立的。

首先，关于信访要解决问题，解决问题就要有权。从表面上看这是有道理的。但是，信访改革问题的关键是由谁来解决问题，是信访部门，还是体制内有权解决问题的部门。这就是说，它的关键是权力配置给谁，应当配置给国家正常体制内的机关，而不能配置给信访机构，配置给信访机关则打乱了整个国家体制。例如，司法问题转到法院、举报贪污腐败转到检察院解决。强化信访的思路预设由信访部门解决问题，因而当然结论是强化信访部门的权力。问题是，信访部门是不适宜作为纠纷解决机制的一部分的。理由除了上述信访的内在缺陷与成本太大以外，信访成为纠纷解决机制一部分的根本问题是制度上的——它导致整个纠纷解决制度的紊乱以至无法正常运作。中国的现实就是如此。

一个社会的纠纷解决制度本身是成体系的，一个有“实权”的信访机构一旦成为纠纷解决机制一部分、甚或是最终部分，它将导致对整个纠纷解决制度的冲击——它增加了纠纷解决制度的变数与不确定性。由于信访面对的纠纷大部分是已经经过正规纠纷解决机制过滤的，如果由信访来对已经生效的结果重新来处理，它实际上是对整个纠纷解决制度的挑战。这方面特别严重的后果是对法院地位的威胁。我们可以通过对中国信访者与权力者的互动关系来说明这一问题。

信访的热情是信访潮的心理原因，而刺激信访期待心理的正是信访的实权化：正是信访的实权化使信访解决了更多的问题，满足了上访者的要求，而这一信息将许多人引入了上访的道路。因此，信访压力是与信访解决纠纷的权力含量成正比的。由于向契约社会的转型，纠纷量大增，这并不必然导致上访，而是正常纠纷解决机制不健全，信访权力的上扬导致将纠纷引向了信访。作为纠纷解决制度的信访制度的最大特点是非制度化的权力，非制度化的权力无法建立在规范之上，只能建立在权力的等级之上，因此，上访人员普遍相信更大的“官”而不是法律。这一现象使信访者不断向权力高层流动，这导致上访压力的政治化。权力高层通过权力层级关系再将这一政治化的压力逐级向下传递。

谁是这一上访政治压力的最大承受者？当然是作为正常纠纷解决机制核心的法院。由于我国法院缺乏独立的地位，这一政治化了的压力直接导致法院审判活动的变异。

总共5页　　[1] 2 [3] [4] [5]

上一页　　　　下一页