[ 黎广军 ]——(2006-8-31) / 已阅72593次

菲律宾政府设有BOT中心，负责管理BOT法，解答有关问题，指导并帮助各地政府发展和实施BOT项目。在BOT中心网站(www.botcenter.gov.ph) 可下载BOT法和施行细则以及有关BOT的资料。
菲律宾BOT法规定，采用民间主动建议、公开招标、直接谈判三种方式选择建议人。
在谈判基础上，任何政府机关或地方政府有关单位都可以接受主动建议项目，但必须合乎以下条件:
(1) 此类项目含有新概念或新技术，不管是否优先项目表内的项目；
(2) 无须政府的直接担保、补贴或股本；
(3) 政府已连续3周在一份畅销报纸上刊登公告，征求更好的或竞争的建议，在60个工作日内，未收到其它建议；如有其他建议人提出更低价格的建议，原建议人有权在30个工作日内与之竞争价格。
公开招标须在至少2份畅销报纸和至少一份项目所在地的畅销报纸上，每周一次连续3周，刊登邀请所有潜在建议人参与公开投标竞争的通知。BOT法规定采用“双信封/两阶段”制度，第1个信封装技术建议，第2个信封装财政建议。第1阶段只评选技术建议，合格者参加第2阶段的竞争。BOT合同授予收费价格现值最低和建议条款对政府最有利的投标人。BT合同和BLT合同授予报价现值最低且合乎设计指标和规范的投标人。投标人要进行投资经营分析，提出分期偿还计划时间表并将现金流量折算为现值。贴现率、汇率和通涨率由有关部门决定，并可调整金额；比方说，货币贬值时，BT投资人仍可获得投标时的现值。
公开招标的各个阶段，如果只剩下一个投标人，例如只有一个人报名投标、只有一份投标书合格等，则改用直接谈判方式。此时，对于垄断性经营的项目，合理利润率由法律决定，并且不得超过12%。

7.2 越南的无偿性BT方式

1987年，越南国会颁布了《越南外国投资法》，该法未定义BOT方式。1993年，越南政府颁布了87/1993/ND-CP号文《以BOT合同形式投资的规章》，适用于外国投资项目，但只定义了BOT一种方式。
1996年，越南国会重新颁布了《越南外国投资法》，除了“三资企业”方式外，增加了BOT、BTO、BT三种方式。2000年，越南国会修订了该法律。该法第1章第2条第13款定义：“建设-转让合同是指获得授权的越南国家机关与外国投资者为建设基础设施而签署的书面文件；建设完成后，外国投资者将该设施转让给越南当局，而越南政府创造条件给该外国投资者去实施其它投资项目，以偿还投资和获得合理利润。”④
可见，越南的BT项目是无偿性的，投资人只能以其它项目的收益来抵偿BT项目的投资。实际上，我国许多地区早就有了这种方式，例如某商品房土地使用权招标文件规定，中标人负责建设一座小学并无偿转让给政府；这样，中标地价必然低于市场水平，如同“羊毛出在羊身上”，但民间比政府更能控制建造成本。
越南政府于1997年和2000年各颁布了一次《越南外国投资法施行细则》并于2003年修订(27/2003/ND-CP号文)。1998年，越南政府颁布了62/1998/ND-CP号文《适用于外国在越南以BOT合同、BTO合同和BT合同形式投资的规章》并于1999年修订 (02/1999/ND-CP号文)。⑤ 1994年越南国会颁布了《促进国内投资法》，1998年修订时增加了BOT、BTO、BT三种投资方式，其中第1章第2条第5款定义了BT合同。⑥
至今为止，越南法律只定义了私有化程度较低的BOT、BTO、BT三种方式。有关法律规定，采用这些方式的投资项目自盈利起8年免征所得税，有些省规定4年免税、再加9年减半税。

7.3 韩国PPI法及其基于租赁的BTL方式

1994年8月，韩国国会颁布了《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》(Promotion of Private Capital into Social Overhead Capital Investment Act，Act No. 4773)。该法定义了BTO、BOT、BOO三种方式，并将基础设施分为两类：第一类为公路、铁路、地铁、港口、机场、供水、通讯等重要设施，规定必须采用BTO方式；第二类为发电、煤气、汽车站、旅游区、综合体育场等比较不重要和比较商业化的设施，可采用BOT或BOO方式。该法颁布后，政府公布了452个项目，但只有三分之一项目民间提出了申请，达到实施阶段的项目寥寥无几。
1997～1998年的亚洲金融危机重创了韩国经济。为摆脱困境，1998年12月韩国国会全面修订了上述法律，更名为《基础设施民间投资法》(Act on Private Investment in Infrastructure，Act No.5624)，并规定该法具有优先地位，与之冲突的其它法律必须废止或修订。该法取消了第一类重要设施必须采用BTO方式的限制，并制订了一些保障措施和优惠条件。例如，第30～40条规定了“基础设施信贷担保基金”(Infrastructure Credit Guarantee Fund) 的目的、来源、用途、操作、结算、清算等，以保障特许权人向金融机构借贷；第58条规定了特许权人和金融机构发行“民间参与基础设施债券”(Private Infrastructure Bond) 的办法；第59条规定，如遇总统令所述之不可避免因素 (包括自然灾难) 而不能兴建、管理或经营时，特许权人可依据总统令要求政府买下项目，如同买下破产的项目公司。第23条创设了“韩国民间参与基础设施投资中心”(PICKO，Private Infrastructure Investment Center of Korea)，负责管理民间融资基础设施的有关事宜，以统一标准向当事人提供服务，包括项目评估，可行性研究，资格评审，招标和评标，提供技术和行政支持等等，结束了以前的混乱状态和不便之处。
2005年1月，韩国修订了上述法律，更名为《民间参与基础设施法》(Act on Private Participation in Infrastructure，Act No.7386)，俗称“PPI法”。该法增加了BTL(建设-转让-租赁)方式：项目建成后所有权无偿转让给政府，在特许期内，特许权人将项目出租给政府使用，租期满后政府完全取得项目。韩国正大力推广这种BTL方式，并用于兴建学校、医院等公益设施，租期为10～30年，视项目寿命期而定，以减轻政府财政赤字。
韩国的BTL与菲律宾的BT性质雷同，两者都是“公有公营”，“建设-转让”后由政府使用和经营并承担经营风险。韩国采用BTL而不是BLT (建设-租赁-转让)，反映了一种立法观点：政府应拥有公共基础设施所有权以保障公共安全和公共利益；这与菲律宾以安全和战略为理由而采用BT方式，如出一辙。
根据PPI法第23条的修订，PICKO已更名为韩国公私参与基础设施投资管理中心 (PIMAC，Public and Private Infrastructure Investment Management Center of Korea)，成为协调管理公共基础设施投融资的唯一窗口。
据报告，2000年起韩国将46%酒税分配给环境部作为污水处理建设基金，吸引了民间和外国设备厂商的投资，2005年韩国立法规定酒税全部作为污水处理建设基金。全国污水处理率已从1992年的38%提高到2005年的81.4%，仅2005年就新增污水处理厂65座，新增污水处理能力583万吨/日。[2]

7.4 承包商带资施工的BT方式
我国台湾地区2000年颁布、2001年修订的《促进民间参与公共建设法》(俗称“BOT法”或“促参法”) 第八条定义了BOT、无偿BTO、有偿BTO、ROT、OT、BOO共6种方式。法务部《招商法令之研析——促进民间参与公共建设法与政府采购法》解释民间参与公共建设方式时称：“至于以BT方式兴办公共建设，主要为政府递延付款之投资方式属政府采购行为，应以政府采购法规范之，不列入本法。”
2000年，台湾地区行政院公共工程委员会颁布了《促进民间参与公共建设法施行细则》并于2003年修订。该机构还提供BOT手册和案例供当事人参考，包括可行性研究报告、招商文件和契约的实例。⑦

7.5 “交钥匙”(Turnkey) 承包方式
美国的“建设-转让”称为“交钥匙”，政府通过招标，“订购”(Ordering)一项工程，采用固定总价、固定工期的总承包合同，承包商负责设计、融资、建造，竣工验收合格后，政府一次性支付合同价款。

7.6 小结
综上所述，“建设-转让”(BT) 有如下类型：
(1) 政策性BT。基于国家安全或战略，有些基础设施必须由政府直接经营，因而将BOT变换为BT。
(2) 租赁性BT。项目建成后所有权和使用权转让给政府，政府在很长一段时期内以租金形式还款。
(3) 无偿性BT。政府提供优惠条件给投资人实施其商业项目，并要求其无偿建设一些公共基础设施。
(4) 采购性BT。“建设-转让”后，政府以财政预算资金一次性支付或分期支付承包商的合同价款。

其中，(1)～(3) 是民间融资公共基础设施的方式，而 (4) 是承包商带资施工的政府采购方式。
此外，基于管理战略的原因，有些公共基础设施的发展项目只能采用BT或BTL方式。例如，地铁系统必须统一运营，因此，新发展一条地铁支线应采用BT方式，而不能采用BOT 方式，单独创立一家地铁支线公司。如政府的地铁公司以股权方式收购该地铁支线，则属于PPP (公私合作伙伴关系)方式。
必须指出：由于BT、BTL是BOT的变换形式，有关项目必须合乎BOT项目的特征。例如，BT项目可以是一个水厂，但不能是水厂的一个水池，后者只是一个施工项目，而不是一个投资项目。
还须指出：BT、BTL投资人类似于发展商，而不是承包商。例如，一座还款期为10年的BT桥梁，假如第5年桥梁因质量缺陷而坍塌，以后政府就无须再还款给投资人，因其已无法提供桥梁给政府使用和收取过桥费。而承包商只承担一定期限的质量保修责任。再例如，BTL河堤的租金应包括维护费，投资人须保证河堤能正常使用，如同出租人应保证房屋不漏水那样，假如建造出“豆腐渣”河堤，投资人将损失惨重。

8 中国式BT项目

我国BT项目大都是“短、平、快”的市政工程，投资人是建筑公司，其中许多是国营建筑公司；普遍“零招标”甚至“零竞争”，与政府直接谈判而获得授标；采用浮动价格合同，以政府预算定额计价，按实结算，无价格优惠；政府须向投资人提供还款担保，例如“3+1担保”(政府、人大、财政预算的保证担保，加上土地使用权抵押担保)；投资人投入启动资金，撬动银行贷款，分包商和供应商分担部分资金责任；竣工后1～5年内，政府以财政预算资金分期偿还投资及利息；例如，竣工付30%，次年付40%，第3年付30%。
此类BT项目显然是承包商带资施工的政府采购项目，可能会恶化拖欠工资和工程款的情况。过去几年，这种方式成为个别地方官员大搞“政绩工程”的工具，自己升官一走了之，巨额债务却留给下届政府。
我国有些BT项目合乎国际惯例，例如北京地铁2008奥运支线采用BT方式公开招标，受到联合国亚太经社会的高度赞扬。[3] 但南京地铁二号线后续工程近日决定弃用BT方式，据说与前述《通知》有关。[4]

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