[ 翟峰 ]——(2025-3-7) / 已阅12785次

其二，在人大及其常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查、计划预算监督等工作时，对“一府两院”执法情况、处理审议意见和落实人大决定、决议情况等，皆应在广泛征求社会公众意见的基础上进行认真评价。特别是对上下级人大及其常委会统一部署、上下配合的监督项目，尤其要重视运用民主协商的办法，掌握其真实情况，以切实增强其监督实效。
4、尚需在基层人大工作方面进一步完善。
由于县乡两级人大代表是由选民直接选举产生的，并在我国各级人大代表总数中大约占95%左右。故此，县乡人大（包括县级人大常委会组成人员）和人大代表，与基层人民群众接触可谓最广泛、最直接、最经常，因而其开展各种形式的协商也最为便利。正因如此，所以我国要在基层人大工作方面进一步完善人大的协商民主，就有必要做到以下几点；
其一，要在县乡两级人大代表和县乡两级地方国家机关工作人员的选举工作中，切实坚持党的领导，充分发扬民主，严格依法办事。故此，即应做到：
一是在县乡两级人大的换届选举工作中须始终坚持换届选举工作全过程都要在同级党委的统一领导下进行，做到善于运用法律实现党在县乡两级人大代表和县乡两级地方国家机关工作人员的换届选举工作中的领导权和主动权。
二是在县乡两级人大的换届选举工作中要始终坚持扩大公民有序的政治参与，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，调动选民的积极性，最广泛地动员人民群众参加选举。
三是在县乡两级人大的换届选举工作中必须始终坚持严格依法办事的原则，做到认真按照选举法的有关规定开展工作，确保换届选举严格依法进行。
四是在县乡两级人大的换届选举工作中必须始终严格依法确定代表名额的分配，即应严格按照广泛性和代表性的要求，坚持在各政党、各人民团体推荐的代表候选人中，中共党员一般不超过65%，妇女一般不低于25%，少数民族代表和归侨代表数额要依法予以保证的要求进一步优化代表结构，从而实现“代表中领导干部的人数不宜过多，保证有适当数量的基层代表，特别是工人，农民和知识分子代表”的结构优化标准。同时，对于县乡两级党委直接提名推荐的本级人大代表候选人人数，应当严格控制，原则上不得超过上次换届的推荐数。对积极参加代表活动，具有较强执行代表职务的能力、作用发挥较好的现任人大代表，在本次换届时要适当保留，连任的代表应占一定比例。
其二，要在县乡两级人大（包括县级人大常委会）的重大事项决定、人事任免等工作中，进一步增加透明度。故此，即应做到：
一要加强党对县乡两级人大（包括县级人大常委会）行使重大事项决定权的领导。由于县乡两级人大（包括县级人大常委会）行使重大事项决定权，是人大工作的一部分，因而坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，就必须处理好人大决定权与党委决策权的关系。
二要坚持把县乡两级人大（包括县级人大常委会）的重大事项决定、人事任免等工作纳入同级党委的整体工作布局中，自觉把同级党委决策作为县、乡两级人大（包括县级人大常委会）讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则。
三要坚持把县乡两级人大（包括县级人大常委会）的重大事项决定、人事任免等工作当成既是落实人民当家作主的宪法原则的要求，也是落实依法治国基本方略的要求，同时又是实行国家事务重大决策科学化、民主化、法制化的机制保障。此即说，应坚持把县乡两级人大（包括县级人大常委会）的重大事项决定、人事任免等工作视为本行政区域人民共同意志的表现。
其三，要在推动基层国家机关加强同人大代表的联系，密切县乡两级人大代表同人民群众联系的工作中拿出切实可行的具体举措。故此，即应做到：
一要在联系中探索协商形式、丰富协商内容。应知，由于人大的最大政治优势是联系群众广泛，因其可很好地把党的重大决策部署通过法定程序转化成国家意志和人民的共同意志，实现党对国家和社会各项事务进行管理的政治领导及全心全意为人民服务的根本宗旨，故而县乡两级基层人大应充分利用与基层人民群众联系更直接的政治优势，即在深刻认识人民代表大会制度的本质和涵义的基础上，进一步切实把思想和行动统一到中共中央重大决策上来。
二要在联系中探索何以通过协商开展围绕发展大局的相应工作。为此，即有必要通过自觉维护同级党委统揽全局、协调各方领导核心地位、牢固树立服从和服务于同级党委工作的思想意识，围绕政治经济社会发展大局开展好相应工作，落实好同级党委意图，科学行使重大事项的备案审批和决定权，做到党委不包办、人大不失职，共同为社会主义建设事业凝聚人心、积蓄力量。
5、尚需在人大代表主体作用发挥方面进一步完善。
在当前人大工作中，人大及其常委会要运用好协商民主的机理，除了要着重研究解决好立法过程中的协商、监督过程中的协商这两个方面的主要问题之外，还有必要进一步着重研究解决好发挥好人大代表在协商民主中的作用的问题。由于我国各级人大共有260多万代表，发挥好代表在协商民主中的作用，即可谓是积极开展人大协商的一个极为重要的方面。如通过扩大代表对人大常委会、专门委员会工作的参与，增加代表列席人大常委会会议人数，吸收代表参加执法检查、专题调研等活动；通过健全法律法规草案征求人大代表意见制度，通过加强代表议案审议工作，以便更好发挥人大代表参与起草和修改法律法规作用；通过加强代表建议办理工作，以利进一步推动承办单位与代表进行直接沟通协商，推动有关方面改进工作、解决问题、完善机制，增强建议办理工作实效；通过进一步建立健全代表联络机构、网络平台等形式，以利进一步密切代表同人民群众的联系，并促使代表努力做到民有所呼、我有所应。
此外，由于进一步做好完善人大代表选举过程中的协商民主、适当延长能使人代会各种议题在人大代表中得到充分审议的会期、坚持邀请人大代表参加本级人大常委会会议、健全人大代表闭会期间联系选民或选举单位的制度、完善地方专职人大代表制度等五个方面的工作，对人大代表主体作用发挥更为有利，因而建议有必要从以下六个方面进一步着重研究解决好：
第一，要进一步着重研究解决好人大代表选举过程中的协商民主问题，就有必要着重从如何进一步健全完善选民或代表联名提出代表候选人的酝酿、协商程序，如何进一步健全完善正式代表候选人名单的确定程序、选民小组或代表酝酿和讨论的协商程序，以及在对代表候选人不能形成较为一致意见时的预选程序等方面予以考虑，并对此进行有针对性地深入调研。其中，有必要着重研究解决好的是“如何尊重公民选举权，保证选民和代表成为选举主人”、“如何落实法律精神，坚持差额选举原则”、“如何引入有序竞争机制，保障选举民主依法推进”、“如何适应社会发展需要，依法落实流动人口选举权”等几个在人大代表选举过程中的协商民主的主要问题。
第二，要进一步着重研究解决好通过适当延长能使人代会各种议题在人大代表中得到充分审议的会期，而使代表参与民主决策的机制进一步健全的问题，就有必要坚持在“没有人大代表的审议权就没有人大会议的表决权”的前提下保障地方人大代表审议和表决的时间。即地方各级人大会议在安排代表审议各项工作报告决议草案时，应为代表依法表决留足必要的时间。因为，代表认真审议大会各项工作报告的决议草案，这关系到本地当年甚至今后几年的工作大局，不能因随便“默认”而出现“草案草案，草草过堂”的现象。由于各项工作报告决议草案是由本级相关国家机关预先起草的，如果代表不重视，不充分审议，就会使“工作报告”及其“决议”变成体内循环，就会使原本可以充分行使的决定权流于形式。因此，要使地方各级人大代表抱着对人民高度负责的态度认真审议决议草案，就要为其代表留足必要的审议和表决的时间。
第三，要进一步着重研究解决好通过坚持和完善邀请人大代表参加本级人大常委会会议的制度而使人大代表参与本级国家权力机关常设机构决策的民主作用能够得到进一步发挥的问题，就有必要把相关法律关于“本级人大常委会可以邀请上级或本级人大代表列席常委会会议，上级人大代表可以列席本级人大会议”这一规定落到实处。同时，本级人大常委会相关办事机构有必要创造相关条件，使应邀列席本级人大常委会会议的代表在参加会议前，能够在当地就地参加重点审议的法律或法规草案以及专题工作报告等议题的调研工作，能够通过参加有关座谈会或走访等方式，深入了解情况，听取群众意见，准备审议发言，以使其在列席会议时，能够以负责、认真的态度提出审议意见。
第四，要进一步着重研究解决好通过健全人大代表闭会期间联系选民或选举单位的制度，而使民众间接参与政府决策的民主渠道，能够真正通过人大代表的依法履职而得到进一步拓展的问题，就有必要着重从如何进一步健全完善人大代表通过经常性深入选区或选举单位视察、调研并向选民或向原选举单位述职的工作而接受选民或选举单位监督的相关制度，并从如何进一步规范人大代表通过报刊网络媒体、代表电子信箱和人大网站等多种方式，主动征求群众对其所提议案、建议的意见，以及通过建立代表网站或博客与选民互动，通过建立代表工作室、工作站及聘请助理、联络员等，加强同选民或原选举单位的密切联系等方面予以考虑。同时，为使民众间接参与政府决策的民主渠道能真正通过人大代表的依法履职而落到实处，即还有必要从如何进一步完善人大代表通过参与政府决策的程序和方式、进一步充分发挥人大代表在党委政府与群众之间架起的桥梁纽带作用等方面予以考虑，并进行有针对性的深入调研。
第五，要进一步着重研究解决好基层人大代表履职的问题，就有必要通过对早在2010年6月即开始并持续至今的四川省广汉市探索的基层人大代表履职的新实验予以进一步完善和推广。我们知道，四川省广汉市探索基层人大代表履职的新实验，其初始方案是由中国社会科学院农村研究所社会问题研究中心设计，后经广汉市人大常委会和广汉市向阳镇（党委和人大主席团）通过在实践中不断运作和改革而逐渐成型的。其主要创新点，即是在人大代表兼职制的基础上，强调人大代表在闭会期间的履职作用；其主要目的，即是为人大代表履行法定职责创造必要条件，并建立相对完善的规范制度；其最终目标，即是通过进一步加强基层权力机关建设，使我国人大制度的作用能够发挥得更为全面和完善。为此，建议我国有关方面有必要将广汉市设计的为市和乡（镇）两级人大代表建立代表工作室、及时公布人大代表基本信息和联系方式、由人大代表工作室工作人员为来访选民预约并联系人大代表服务、在行政村普遍建立市和乡（镇）两级人大代表活动室、在各人大代表工作室设立社会专家志愿者团队等较为完善的履职制度予以进一步完善和推广。同时，建议有必要在全国范围内，将其基本制度化的代表联系选民的职责，以及其已经推行的代表履职登记与公式制度等予以进一步完善和推广。
第六，要进一步着重研究解决好通过建立和完善地方专职人大代表制度而使代表依法履职和参政议政的效率及质量能够得到进一步提升的问题，就有必要通过对早在2010年7月就引起全国媒体和各级人大广泛关注的四川省罗江县设立专职人大代表的做法和制度予以进一步完善和推广。为此，建议我国有关方面有必要将四川省罗江县在设立专职人大代表过程中，作出的有关专职人大代表在人大代表工作室定时接待所在选区选民、专职人大代表由现任的本级人大代表自愿申请并经所在代表小组选举产生后报同级人大常委会备案、专职人大代表在不改变现有人大代表的产生方式和代表数量等方面的前提下每个乡镇选出1名专职人大代表、专职人大代表在原有的人大代表中产生后不再兼任行政职务等规定予以进一步完善和推广。同时，建议我国有关方面，有必要将四川省罗江县在设立专职人大代表过程中，曾经尝试过的人大代表工作室的办公经费由本级财政负担、专职人大代表的生活补助和调研经费纳入本级财政预算、专职人大代表的误工补贴和调研经费参照相应级别的经济待遇发放等具体做法，以及其在接待所在选区群众、收集民意和建议、开展重大事项专题调研、详细登记每个来访群众所反映的问题、详细记录对其登记的问题的处理结果及回访和由来访群众签字确认、定期向同级人大常委会汇报本地经济社会发展和政府机关履职暨社情民意等情况、尽可能将群众反映的问题在一定范围内解决等相关方面的具体做法，在深入调研的基础上，予以进一步完善和推广。
6、尚需在人大履职行权的民意反馈制度方面进一步完善。
要更好完善人大及其常委会履职行权的民意反馈制度，除应通过新闻媒体、政府网站、政府热线、信访部门、调查机构等形式，全面了解群众对立法的意见和建议，扩大社情民意征集范围之外，还有必要做好以下工作：
一要进一步完善民意反馈的时机制度。由于人大工作中的民主协商，主要不是指会议期间的酝酿协商，而是体现在会前的民主协商上。因此，即有必要把人大的协商与其视察、调研有机结合起来。即其听证、论证、座谈等协商都应安排在会前举行，以使社会不同利益群体的要求都能在人大会前充分表达，使有争议的热点问题，亦能在法规草案通过和审议意见形成前达成共识。
二要进一步完善民意反馈的会议规范流程制度。即包括人大及其常委会的会议发布公告、公众报名、确定参加人员和时间地点、会议组织、意见整理和反馈等，都要有一套科学合理、切实可行、有机循环的操作办法和步骤，以此形成其会议和工作制度皆可公之于众，并减少其随意性。
三要进一步完善民意反馈的履职多方案比选制度。人大及其常委会履职工作协商意见的归纳整理和分析研究，直接关系到其依法履职工作协商成果能否得到有效应用。故此，人大常委会有关部门在其协商过程中，要注重通过对不同意见、不同观点的分析，形成有数据分析、有比较鉴别、有科学论证、说服力强的比选方案，以提高常委会履职工作的质量和效率。
四要进一步完善民意反馈的“回应”制度。即人大常委会对代表和社会中介机构在其组织的立法听证会、专家论证会、座谈会和监督工作网议互动中提出的意见建议，甚至是不同或对立的意见要求，其有关工作机构皆要及时综合整理，尽可能作出回应，并体现到有关专项报告、审议意见中。对一些合理中肯但条件暂时不成熟的意见建议，亦应根据情况尽量作出解释。而对于面广量大的公民意见，还可通过人大门户网站公布其协商运用情况或作出说明。
7、尚需在加强人大预算决算审查监督，推进协商民主广泛多层制度化发展方面进一步完善。
在中共中央十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，其加强社会主义民主政治制度建设一项，即明确提出要推动人民代表大会制度与时俱进。而其“与时俱进”的具体表现，即在于“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”和“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”等相关制度。若人大制度能够做到这样“与时俱进”，中共中央十八届三中全会提出的“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”之目的即可达到。然而，人大制度作为我国根本政治制度要达到这样的目的，其中是离不开“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”和“落实税收法定原则”等工作的。因为，这些工作与我国“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容”的协商民主广泛多层制度化发展的工作息息相关。因此，我们要使“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”和中共“党的群众路线在政治领域的重要体现”的协商民主得以充分施行，就有必要在加强人大预算决算审查监督，推进协商民主广泛多层制度化发展方面进一步做好相关完善的工作。为此，我们建议各级人大常委会有必要按照中共党的十八大报告提出的“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求，积极创新工作思路和方法，并有必要努力从以下方面积极稳妥地推进预算审查监督由程序性向实质性转变的相关工作：
其一，有必要努力拓宽各级人大常委会审查预算决算的监督范围。为此，即有必要做到，通过依法监督，积极推动各级财政部门规范和细化预算编制，建立和完善由本级公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成的预算体系。同时，有必要针对一些地方的国家和省、市级经济开发区或高新技术产业园区未设人大机构而脱离人大预算审查监督的实际情况，将其经济开发区或高新技术产业园区预算一并纳入人大审查监督范围，填补了预算审查监督“盲区”。
其二，有必要进一步加大对党政部门预算审查监督的力度。为此，即有必要做到，各级人大常委会在将本级党政部门预算全部提交本级人代会审查的基础上，还可每年选择其中的一个或几个部门的预算进行重点审查监督，并在次年对这一个或几个部门的决算进行重点审查监督。各级人大常委会通过这样的重点审查监督，解剖麻雀，以点带面，以此推动本级党政部门、特别是本级国家机关预决算编制和预算执行的规范化，促进本级党政部门、特别是本级国家机关部门预算管理的科学化和精细化。
其三，有必要进一步加大对专项资金管理监督的力度。为此，即有必要做到，各级人大常委会有必要抓住本地关系经济社会发展大局和群众切身利益的问题，通过听取专项工作报告、专题视察、专题调研等多种形式，每年选择一、二项专项资金开展监督。尤其对各地群众普遍关注的医疗保险基金、住宅维修资金、养老保险基金等专项资金管理使用情况有必要进一步加大对其的监督力度。并有必要通过具体的监督方式，督促本级政府及其有关部门健全制度、强化管理，以确保其专项资金能够得以规范、安全、高效地使用。

本文创新点：本论文以中共中央十八大首次明确提出的“健全社会主义协商民主制度”和中共中央十八届三中全会明确指出的“要推进协商民主广泛多层制度化发展”暨中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》尤其是中共中央总书记习近平在中国共产党第二十次全国代表大会报告中明确提出的“要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面”为理论指导，力求在准确阐释人大制度中的社会领域协商民主相关概念暨主要内容、表现形式及其实践的前提下，拟从较深层的相关理论角度探析并阐明人大制度中的社会领域协商民主的发展和完善。为此，本论文力图从未来发展着眼，着重探析人大立法协商、预算协商（如多年前浙江温岭市泽国镇人大将民主恳谈与预算审查相结合）、选举协商的确切定义及其有效做法。而其完善方面，则以进一步探索人大选举民主、立法民主、监督民主暨人大代表主体作用和发挥（尤其是早已引起关注的四川罗江县设立专职人大代表和四川广汉市人大常委会暨向阳镇人大主席团在代表兼职制基础上探索基层人大代表履职的新实验），以及人大履职行权的民意反馈制度和加强人大预算决算审查监督，推进协商民主广泛多层制度化发展等方面的做法，为其研究创新之重点。
（该文已在《北大法律·法学在线》发表，其链接地址——https://article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=125893&listType=0）

参考文献
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