[ 何宁湘 ]——(2005-5-28) / 已阅34710次

　　（一）国防、外交等国家行为；
　　（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
　　（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
　　（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。[9]

　　《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》
　　一、受案范围
　　第一条　公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
　　公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
　　（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
　　（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
　　(三)调解行为以及法律规定的仲裁行为；
　　(四)不具有强制力的行政指导行为；
　　(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
　　(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
　　第二条　行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。
　　第三条　行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。
　　第四条　行政诉讼法第十二条第（三）项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利义务的决定。
　　第五条　行政诉讼法第十二条第(四)项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。[10]




　　从上述法律规定看，行政诉讼法规定的受案范围是行政机关的具体行政行为，而不能针对抽象行为以及法定不可诉行为提出诉讼。同时可以看到，《行政诉讼法》规定的受案范围相对窄，而并非宽泛。杨茂提起行政诉讼是针对成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》，而此行为正是具体行政行为，杨茂提起诉讼的合法性不言而喻。如果说成都市教育局无作出《教师申诉处理意见书》行政职权那是行政违法的问题，这个行政违法问题不影响行政相对人提起行政诉讼，更与行政诉讼受案范围无关，成都市教育局以无行政职权无管辖权为由，指控一审法院违反程序法受理本案，实际上是一种偷换概念的手法或者说犯了偷换概念的错误，也许成都市教育局与其代理人还没有弄明白具体行政行为与有无行政职权同行政诉讼受案范围关系。
　　从最高人民法院的“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”司法解释看，司法解释已对《行政诉讼法》规定的受案范围作了审判时具体应用法律的“拓展”，此时行政诉讼受案范围较为宽泛。据成都市教育局的上诉抗辩“无作出《教师申诉处理意见书》行政职权”理由分析，其也承认作出《教师申诉处理意见书》本身是行政行为，只是谎称“无行政职权”罢了，而根据司法解释只要是对“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服”提出诉讼的，都是人民法院行政诉讼的受案范围，由此杨茂提出本案行政诉讼是成立的，一审法院受理并审理以及成都市中级人民法院的(2004)成立行终字第22号行政裁定书是正确合法的。
　　另外，前面已提到成都市教育局称自己的行为是“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”，它是试图借用司法解释第一条第二款第（三）项规定来推翻本案诉讼。司法解释中的“调解行为”是指有行政机关参与调解各方当事人自愿进行调解的行为，而本案根本不存在“调解”的事实，且法律根本没有赋予教育行政机关对其所谓“人事争议”组织调解的调解权。另一方面，司法解释也明确规定“法律规定的仲裁行为”不可诉，这是依据我国《仲裁法》的规定作出的司法解释，我国没有任何一部法律赋予行政机关享有仲裁权，而成都市教育局依据什么法律规定获得得的仲裁权？从形式上看，《教师申诉处理意见书》载明“自送达之日起生效”，这一点恰恰证明“调解”根本不存在。调解生效的情形有二：1、在当事人自愿达成或接受的调解方案文本或记录上签字起生效；2、审判改革前，法院主持的调解也是以当事人签字为准，法院制作调解书后送达时，如果当事人拒签或拒收，视为反悔，而压根没有送达之日生效一说。而今法院往往运用电脑现代化办公手段，当场制作调解书的情形下，几乎没有反悔机会。因此“是居间调解和类似于仲裁的处理活动”完全是彻头彻尾的谎言，怎么可能以谎言推翻行政诉讼案件呢，如果这样的谎言都能站得住，那么“民告官”的行政诉讼制度就没有设立的丝毫必要了。
　　第四、依据国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见 八、关于教师申诉 (三)对学校或者其他教育机构提出的申诉，主管教育行政部门应当在收到申诉书的次日起3 0天内进行处理。对当地人民政府有关行政部门提出的申诉，受理申诉的行政机关也应当及时作出处理，不得拖延推诿。逾期未作处理的，或者久拖不决，其申诉内容涉及人身权、财产权以及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围的，申诉人可以依法提起行政复议或者行政诉讼。(四)行政机关作出申诉处理决定后，应当将申诉处理决定书发送给申诉当事人。申诉处理决定书自送达之日起发生效力。申诉当事人对申诉处理决定不服的，可向原处理机关隶属的人民政府申请复核。其申诉内容直接涉及其人身权、财产权及其他属于行政复议、行政诉讼受案范围事项的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。的具体规定，本案杨茂老师的申诉内容完全涉及其人身权、财产权，因此，本案不服成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》而提起的诉讼只能是行政诉讼。
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　　[三、二审判决书所归纳的焦点 ]
　　一、本案是否属于行政诉讼法规定的受理范围；
　　二、成都市教育局对杨茂的申诉是否具有作出处理决定的行政职权；
　　三、成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》的规定对杨茂作出辞退处理是否正确；
　　四、成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》的行政程序是否合法。[11]
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　　[四、二审判决的认定 ]
　　焦点一：
　　本院认为，本院(2004)成立行终字第22号行政裁定书是已发生法律效力的行政裁定书，该裁定已认定，成都市教育局按照《中华人民共和国教师法》第三十九条作出处理的行为属于具体的教育行政行为。根据国家教委《关于<教师法>若干问题的实施意见》和《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，杨茂可以依法选择提起行政诉讼。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款第(二)项的规定作出裁定，撤销成都市青羊区人民法院(2004)青羊立字第12号行政裁定；本案由成都市青羊区人民法院立案受理。因此，成都市教育局提出的其作出的《教师申诉处理意见书》是调解行为，应适用《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第(三)项的规定不具可诉性的理由不能成立，本院不予支持。

　　焦点二：
　　本院认为，根据《中华人民共和国教师法》第二条关于“本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教学工作的教师”和第三十九条关于“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”的规定，杨茂作为成都大学的一名教师，属《中华人民共和国教师法》调整范围；前述条款中规定了教师对学校作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，但没有规定向哪一级的教育部门提出申诉，《四川省实施<中华人民共和国教师法>条例》第三十六条则进一步规定了教师对学校提出的申诉，由其所在的行政区域的教育行政部门受理。成都大学是由成都市人民政府主办，实行“省市共建共管，以市为主”的办学体制，因此，成都大学所在的行政区域的教育行政部门应为成都市教育局。成都市教育局提供的《中华人民共和国高等教育法》的有关规定，由于该法第二条规定了“在中华人民共和国境内从事高等教育活动，适用本法”，其调整范围是高等教育的相关活动，另《中华人民共和国教育法》第十四条第三款的规定也是指高等教育的宏观管理，而本案解决的是教师的申诉处理问题，故本案应适用《中华人民共和国教师法》和《四川省实施<中华人民共和国教师法>条例》中有关教师申诉处理的具体规定。成都市教育局提供以上法律、法规，本院认为不适用于本案。

　　焦点三：
　　本院认为，首先，《中华人民共和国教师法》是1993年lO月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的法律，《四川省实施(中华人民共和国教师法>条例》是四川省人大常务委员会于1995年4月26日颁布的地方性法规，而《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》只是四川省人民政府批准，四川人事厅发布的规范性文件，从法律位阶看，《中华人民共和国教师法》和《四川省实施<中华人民共和国教师法>条例》法律位阶高于《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》；其次，《中华人民共和国教师法》和《四川省实施(中华人民共和国教师法>条例》调整的范围是各级各类学校的教师，且该两个法律规范中明确规定了对教师给予行政处分或解聘的情形，杨茂作为一名教师，对其申诉处理应优先适用特别法即《中华人民共和国教师法》和《四川省实施<中华人民共和国教师法>条例》的有关规定。因此，成都市教育局适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》对杨茂作出《教师申诉处理意见书》适用法律错误。成都市教育局认为应适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》的理由不能成立，本院不予支持。

　　焦点四：
　　本院认为，根据《中华人民共和国教师法》第三十九条关于“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内，作出处理”的规定，成都市教育局于2002年12月23日受理杨茂的申诉，于2003年2月26日、27日向当事人送达处理意见，其作出的《教师申诉处理意见书》已超过了该规定三十日的法定期限，属于程序违法。成都市教育局作为教育行政管理部门，应严格按照法律、法规规定的程序实施具体行政行为，其行使公权力只能以是否符合法律规范的规定或者正当程序的要求为标准，而不能视相对人是否同意而随意处置法定程序。因此，成都市教育局以杨茂已经同意延期，故其超出法定期限作出处理是合法的理由不能成立，本院不予支持。

　　综上，上诉人成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》适用《四川省国家行政机关、全民所有制事业单位辞退工作人员暂行办法》不正确，且程序违法，故其上诉理由不能成立，上诉请求本院不予支持。原判撤销成都市教育局作出的《教师申诉处理意见书》，并判决其重新作出具体行政行为正确。[11]
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　　[五、二审法院作出的判决 ]

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