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  • 法国行政诉讼纲要:历史、构造、特色及挑战

    [ 金邦贵 ]——(2012-3-7) / 已阅15335次

    金邦贵 法国埃克斯马赛三大欧亚研究所所长
    施鹏鹏 西南政法大学 教授


    关键词: 法国行政诉讼/历史/构造/特色/挑战
    内容提要: 法国行政诉讼系欧陆行政诉讼的一大范本,在大陆法系甚至在英美法系都具有广泛的影响力。仅就学术研究而言,其已成为比较行政诉讼领域必不可少的研判素材。其中,历史、制度、特色与挑战构成法国行政诉讼研究的基本框架,系比较行政诉讼的基本逻辑起点。


    法国司法制度的一大特色便是采用二元化的诉讼体制,即将普通的司法诉讼和行政诉讼区分开来,并分别交由司法法院和行政法院受理及裁判。这一特殊的诉讼框架源自三权分立的基本理念。先哲孟德斯鸠在《论法的精神》一书中曾论及,立法权、行政权及司法权的分立与制衡是政治自由的基本保障。因此,在法国学者看来,行政机关不得行使司法权,司法机关也不得行使行政权。同理,行政纠纷也应由行政机关自行处理,不应由普通的司法法院处理,否则便是司法权代替行政权。诚如1790年8月10日及8月24日的法律第13条所宣称的,“司法职能与行政职能截然不同,并应时常保持分立。法官不能妨碍行政机关的活动,亦不能以行政职务上的原因将行政官员传讯至庭上,否则将构成滥用职权罪”。

    在历史上,法国行政诉讼一向被奉为经典,并在某种意义上奠定了现代行政诉讼的基础。尽管经历了二百余年的发展,各主要大陆法系国家在行政诉讼的基本构架上已相去甚远。而法国行政诉讼在世界范围内的影响也日渐式微。但源自大革命时期的诸多行政诉讼先进理论却依然保留了下来,既影响了法国现今的行政诉讼制度,也为其他国家提供了丰富的研判素材。在这个意义上讲,全面研究法国行政诉讼的形成、制度、特色与挑战便成为比较行政诉讼相当重要的一大课题,也是深入了解法国司法制度不可回避的一大问题。

    一、法国行政诉讼的形成

    (一)保留裁判制度

    大革命后,法国开始着力于现代行政诉讼制度的建构。其中,最核心问题便是构建审理行政诉讼案件的行政法院体系。1789年,制宪会议否决了两项建议:其一是将行政审判权交由普通的司法法院行使;其二则是设立既独立司法法院又独立的行政机构的“特别”法院,由其负责行使行政裁判权。之所以否决第一项建议,是因为法国立法者担心此举将导致司法法院的权力膨胀,并可能干扰行政系统的日常运作。而否决第二项建议的原因则在于“特别”法院在旧制度时期早已声名狼藉,不管在情感上还是在理智上都难以肩负受理行政裁判之重责。因此,在行政诉讼制度设立之初,行政裁判权实际上交由行政人员(即“实际行政组织”)所组成的合议集体及政府行使。具体而言,对于某些省、县级地方案件,由省、县政府(即合议制执行机构)审理;余下的案则件交由国王主持的部长会议审理,国王是整个国家行政组织的元首(1791年9月7-11日法律)。由于共和3年果月5日宪法(第15条)明令废除部级集体负责制,部长从此成为法官,并对自己主管部门的案件享有管辖权。

    共和历8年,执政府对行政诉讼制度进行了较深入的改革,废除了原先的行政官——法官体制(administrateur-juge)。但行政机构在行政司法中依然占有一席之地:行政裁判权由原先的实际行政组织转由咨询性行政组织行使。后者不仅可为实际行政部门提供咨询意见,还可受理并裁判因实际行政组织行政行为所引发的诉讼,但行政首脑(国王)享有最终决定权。因此,法国在早期并未设立所谓的“法院”或“法庭”,而是建构了极带行政色彩的“参事院(Conseils)”,即国家参事院(Conseil d'Etat)和地方各省参事院(conseils de préfecture)。在学说上,共和历8年所确立的行政裁判制度又称为“保留裁判制度”(le système de justice retenue),意即行政首脑保留了对行政裁判的最终决定权。

    (二)委任裁判制度

    保留裁判制度颇具局限性。其最根本的原因在于行政司法的独立性受限,国家元首可随时修正或推翻国家参事院所作出的决定。例如,国家参事院所通过的法律文本只是决定草案,须报由国家元首以命令或法令的形式批准通过。而国家元首拒绝批准某一决定草案的情况也时有发生。为杜绝这一风险并保障行政司法的独立性,法国通过1872年5月24日的法律最终撤销了保留裁判制度,并将裁判权委付于行政法院,即设立了所谓的“委任裁判制度”(Le système de justice déléguée)。自此,行政法院可自行对行政纠纷作出判决或自行通过某一法律文本,而无须获得国家元首的签字及首肯。与此同时,国家还设立了权限争议法庭,以解决司法法院和行政法院所可能出现的管辖权冲突。

    从保留裁判制度到委任裁判制度的发展无疑极具进步意义。正如法国宪法委员会所评价的,“正是从1872年5月24日法律开始,根据一项共和国法律所确认的基本原则,行政司法的独立性才获得宪政依据”。但委任裁判制度也具有一定的局限性。例如,根据1872年5月24日的法律,行政法院虽被赋予完全的管辖权,但驻省代表依然被视为一般法律上的行政法官,市民应首先向其提交诉状。从这个意义上讲,行政法院仅作为上诉级别的法院介入案件诉讼。

    (三)后续发展

    从委任裁判制度至今,法国行政诉讼又经历了诸多发展,既包括行政裁判价值理念的转型,也包括行政诉讼程序技术规则的变更,既包括裁判主体的权力重划,也包括裁判案件的类型改革。例如,1986年1月6日第86—14号法律所进行的改革,确立了行政法院法官独立裁判原则。自此,行政法院法官的地位开始逐步趋同于司法系统内的法官;又如1987年12月31日第87—1127号法律所进行的改革,法国设立了上诉行政法院,以解决最高行政法院负担过重的难题;等等。正是这一系列基于社会背景变迁的法律改革构建了法国现行的行政诉讼制度。

    二、法国行政诉讼的基本构造

    自笛卡尔以降,唯理主义在法国学界倍受推崇。大部分的理论著作都强烈地表现出理性精神——由精确的定义、科学的分类以及逻辑演绎的推理方法构成一个体大思精的完整系统。如德国学者埃里希·卡勒尔所言,“理性主义和用理性驾驭自然的愿望是法国哲学的主调,而且我们看到它们影响了法国生活的各个方面。笛卡尔的认识论法则以仿佛无穷尽的变化形态,不断重复出现。这一法则揭示了路易十四的政治学,柯尔柏的经济学,蒙太涅的新心理学以及法国人的行为标准,即法兰西贵族们渴望的那种对精神、身体和情感的完全的控制。法国的洛可可式园林的几何结构,是将自然置于理性控制之下,并且为了人的享受而加以重构的理性冲动的鲜明例证”。[1]行政诉讼的研究亦不例外。经过两百多年的发展,法国学者逐步构建了一套逻辑缜密、内容详实的行政诉讼理论体系,并以此为基础形成了独具法兰西特色的行政裁判构造。在这个意义上讲,唯有深入了解法国行政裁判的构造,方可进一步探究法国行政诉讼的基本理论体系。

    (一)诉讼类型

    诉讼类型理论是法国行政诉讼的一大重要理论。早在十九世纪三十年代,法国著名的公法学家爱德华·拉费里埃(Edouard Laferrière)便在经典作品《行政法院及诉讼总论》(《Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux》)一书中将行政诉讼按性质分为四类:完全管辖之诉——行政法院行使与普通司法法院类似的职权,负责对行政机关和行政相对人之间的争讼案件作出裁决;撤销之诉——行政法院负责撤销行政机关违法的行政行为;解释之诉——行政法院负责解释所提交的法律文本;以及处罚之诉——行政法院负责处罚损害公产完整性或用途的行为。 [2]进入二十世纪,莱昂·狄骥(Léon Duguit)与马塞尔·瓦里纳(Marcel Waline)等多位公法学家则创造性地援引德国法理论将行政诉讼分为客观之诉和主观之诉。 [3]前者为涉及客观法的行政诉讼,后者则为涉及主观权利的行政诉讼。如今,法国学界更多地采用一种综合性的分类,即援引多种标准作更精密的类型划分。

    1、越权之诉

    法国最高行政法院审判全会在1950年2月17日的Dame Lamotte案判决中曾对越权之诉作了界定,即“依据法的一般原则以确保行政行为合法性”的诉讼。学说又将这一界定简化为“以撤销非法行政决定为目的的行政诉讼”,即“撤销之诉”。

    依现行法之规定,越权之诉又分为三种:合法性判断之诉、行为不存在宣告之诉以及一般意义上的越权之诉。这三种类型的越权之诉主要存在如下区别:其一,诉讼目的不同。合法性判断之诉以法官宣告行政行为不合法为目的;行为不存在宣告之诉也以法官作出宣告为目的,但却是以受诉行为具有严重瑕疵为由要求法官作出行为不存在的宣告;一般意义上的越权之诉则是请求法官以受诉行为不合法为由撤销之;其二,从属性不同。一般意义上的越权之诉和行为不存在宣告之诉为主诉,而合法性判断之诉则为从诉。换而言之,后者仅作为先决事实裁判。例如,普通司法法院在审理案件过程中因涉及行政行为合法性而裁定暂停案件审理并要求当事人向行政法院提起诉讼;其三,受诉行政行为的性质不同。在一般意义上的越权之诉和合法性判断之诉中,受诉行政行为既可以是行政决定,又也可以行政合同。而行为不存在之诉则原则上只针对行政决定。

    2、完全管辖之诉

    完全管辖之诉,即以矫正原行政决定为目的、要求法官依职权作出新行政决定的诉讼。从定义上看,完全管辖之诉几乎囊括了所有与主观权相关的行政争讼案件,因此范围极广,任何“原告主张其主观权利受到侵犯”的行政诉讼均属于完全管辖之诉。除此之外,行政责任案件、行政合同案件、财税案件以及选举争讼案件也大部分属于完全管辖之诉。前者称为“完全管辖的主观之诉”,后者则称为“完全管辖的客观之诉”。

    (二)诉讼要件

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