[ 曹康泰 ]——(2002-5-13) / 已阅32059次

(二)把可持续发展的思想切实贯穿于农业法制建设中，重视生态保护和环境建设

自然资源是最重要的农业秤要素。农业领域的许多立法项目涉及自然资源的开发利用和环境保护问题，有些立法本身即属于典型的自然资源立法，如森林法、草原法、水法、水土保持法、野生动物法等。现行农业领域的一些资源立法由于受立法时认识的局限，未能充分体现可持续发展的要求。1992年召开的世界环境与发展大会，提出了可持续发展的战略思想，要求人类在利用环境和资源的过程中认真协调好社会、经济和生态等各种因素之间的关系，这是人类认识和发展战略的一个重大转折。我国政府高度重视可持续发展问题，专门制定了《中国21世纪议程》和有关的行动方案，并明确提出实施科教兴国战略和可持续发展战略。可持续发展战略要求在相关的立法中引入符合市场经济规律和市场机制要求的法律调整手段，突出经济、社会和环境之间的协调与统一。但是，如何在农业法制建设中全面体现可持续发展的要求，还需要我们认真研究。

(三)进一步发挥市场机制在农业资源配置中的基础性作用

我国现行农业领域的法律、行政法规，许多是在20世纪80年代和90年代初制定的。由于当时，改革还处于由计划经济体制向有计划的商品经济体制转变、并探索建立社会主义市场经济体制的过程中，这些法律、行政法规必然带有计划经济体制的色彩，比如：以行政权力配置资源，忽视市场机制在资源配置中的基础性作用，导致自然资源利用效率低下；注重对资源的一般性管理，而对资源的资产性管理重视不够，导致自然资源的经济价值得不到真实的体现，使资源性资产长期处于粗放利用的状态，浪费比较严重等。在社会主义市场经济条件下，必须高度重视市场机制在资源配置中的基础性作用，实行自然资源的有偿使用，显化自然资源的经济价值，建立自然资源使用权流转制度，充分发挥价格杠杆的作用。农业法制建设如何全面体现社会主义市场经济的客观要求，以及如何强化政府对农业的干预和宏观调控，促进经济、社会和环境之间的协调和统一，需要我们进一步认真研究。比如，如何使农业承包成为合理配置农业生产力和生产要素的重要手段，以促进农业生产要素流转，提高资源配置效率；如何实行水资源的有偿使用，充分发挥取水权转让在合理配置水资源中的积极作用；如何加大对农业的支持和保护力度，完善投入机制和补贴方式；如何提高农民在市场竞争中的组织化程度等，需要在将来的农业立法中认真处理、逐步完善。

(四)应对科技发展所引发的新的法律问题，运用法律手段引导和规范农业科技进步

科学技术的发展与进步，特别是信息和生物技术所引发的高科技革命，给社会和经济的发展带来了新的活力，同时也产生了一些新的法律问题。法律在为科技进步创造良好环境的同时，应当积极引导和规范科技的发展。农业科技要发展，法律保障必不可少。当前，在农业立法领域，迫切需要高度重视并抓紧研究科技发展给农业带来的影响，特别是负面的影响。兴利除弊，因势利导。既要利用最新的农业科技成果造福人类，又要避免其对环境和人类可能产生的危害或潜在的危害。建立、健全促进和规范农业科技发展的法律制度和措施。在农业科技领域，农业生物技术得到了迅猛的发展，特别是转基因生物技术的出现，使生物体遗传性状发生了重大改变，为农业生产带来了巨大的变革，也对整个经济和社会的发展产生了巨大影响，从而可能对人类健康以及生态环境带来一定的危害。这已引起科学界和公众的广泛关注，并直接影响到生物技术的向前发展和广泛应用。建立生物技术安全管理法规以及科学、合理的安全评估体系和防范措施，成为世界各国生物技术发展所面临的重大课题。目前，我国已经制定了农业转基因生物安全管理方面的行政法规和配套规章，建立了安全评价、进出口管理和标识管理等方面的制度和措施。但是，如何进一步落实好这些制度和措施，还需要我们认真研究。

(五)以加入世贸组织为契机，加快农业行政管理体制改革

加入世贸组织对农业的挑战，从根本上讲都与农业管理体制有关。农业对外开放实际上是我国农业进行以市场取向为改革目标的继续和延伸。应对农业加入世贸组织，必须加快农业管理体制的改革，为提高我国农业竞争力创造必要的体制条件。要以加入世贸组织为契机，转变农业行政管理职能，从过去的农业生产管理，向提高农业生产的竞争力转变，从计划管理和行政干预转变为提供“绿箱”公共物品服务，从过去的单一产量目标，向增加农民收入、质量安全和可持续发展重多目标转变，从过去的农业政策管理，向农村发展综合规划转变，强化政府在农业领域的统筹协调与宏观调控职能，减少对农业经济事务的行政性审批，做到政企分开。按照精简、统一、效能的原则，理顺农业领域的行政执法体制，合理配置行政执法权，防止多头执法、多层执法，提高农业领域的行政执法效率。坚决执行中央关于收支两条线管理和党政机关与所办经济实体脱钩的规定，从源头上预防和治理腐败。

(六)研究、借鉴农业生产力发展水平较高的世贸组织成员运用法律手段调整和支持农业的成功经验，完善我国农业法制

世贸组织成员、特别是农业生产力发展水平较高的成员在运用法律手段调整和支持农业方面有一些比较成功的经验，值得我们参考、借鉴。一是，通过严密的法律制度和措施来干预、支持和保护国内农业，实施对农业的宏观调控。例如，美国在罗斯福新政时期就制定《农业调整法》，通过立法并在法律的框架内强化政府对农业的干预。在美国，不管民主、共和两党谁来执政，法律始终是政府干预农业的重要手段。1996年的《美国联邦农业发展和改革法》，就是一个典型的农业支持和保护法案。该法案通过无追索权贷款和农产品销售贷款确立了农产品销售保护价制度；通过制定促进农产品出口计划、潜在市场开发计划以及市场发展计划等贷款或援助形式帮助本国农产品提高国际竞争力。二是，在法律的框架下，对农业政策进行调整，从法律上明确对农业的支持和保护。例如，1998年的《欧盟2000年议程》，通过将价格支持补贴转为对贫瘠低产地区农业发展、环境保护和市场营销的支持来保护成员国的利益。韩国的《世贸组织履行特别法》规定对受加入世贸组织影响的农民进行补贴。三是，政府通过政策引导、宏观调控和强化执法等实施对农业的干预。例如，在美国任何组织一旦发展到足以实施行业垄断或者价格垄断的时候，司法机关就会以“反垄断法”为由，强制将其分解或者责令其退出，但只有农业合作社是个例外。也就是说，农业合作社在规模和市场价格的形成方面不受“反垄断法”的限制。四是，利用世贸组织规则和争端解决机制，维护本国农民和农业经济组织的合法利益，促进了整个国内农业经济的良性循环。印度诉美国、欧盟对大米、海产品进行不正当限制案件就是利用世贸组织规则解决贸易争端的著名案例。

以上是我们在工作中的一点粗浅认识和体会，不妥之处，欢迎领导和同志们批评指正。

（作者为国务院法制办公室副主任）

附件

截止2002年3月底，在农业领域，全国人大及其常委会审议通过的法律和有关法律问题的决定共19件，国务院制定行政法规62件（现行有效）。具体情况是：

1.在种植业、养殖业、动植物检疫、农业环保、农业科技、乡镇企业和农村合作经济方面，制定法律10件、行政法规24件。主要有：农业法（1993年7月2日八届全国人大常委会第二次会议通过）、农业技术推广法（1993年7月2日八届全国人大常委会第二次会议通过）、种子法（2000年7月8日九届全国人大常委会第十六次会议通过）、土地管理法（1986年6月25日六届全国人大常委会第十六次会议通过，根据1988年12月29日七届全国人大常委会第五次会议《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》修正，1998年8月29日九届全国人大常委会第四次会议修订通过）、草原法（1985年6月18日六届全国人大常委会第十一次会议通过）、渔业法（1986年1月20日六届全国人大常委会第十四次会议通过，根据2000年10月31日九届全国人大常委会第十八次会议《关于修改＜中华人民共和国渔业法＞的决定》修正）、乡镇企业法（1996年10月29日八届全国人大常委会第二十二次会议通过）、动物防疫法（1997年7月3日八届全国人大常委会第二十六次会议通过）、进出境动植物检疫法（1991年10月30日七届全国人大常委会第二十二次会议通过）、野生动物保护法（1988年11月8日七届全国人大常委会第四次会议通过）、水产资源繁殖保护条例（1979年2月10日国务院发布）、兽药管理条例（1987年5月21日国务院发布，2001年11月29日根据《国务院关于修改＜兽药管理条例＞的决定》修订公布）、渔业法实施细则（1987年10月14日国务院批准，1987年10月20日农牧渔业部发布）、土地复垦规定（1988年11月8日国务院发布）、渔业资源增殖保护费征收使用办法（1988年10月9日国务院批准，1988年10月31日农业部、财政部、国家物价局令第一号发布）、渔港水域交通安全管理条例（1989年7月3日国务院发布）、乡村集体所有制企业条例（1990年6月3日国务院发布）、农民承担费用和劳务管理条例（1991年12月7日国务院发布）、植物检疫条例（1983年1月3日国务院发布，1992年5月13日根据《院务院关于修改＜植物检疫条例＞的决定》修订发布)、农业化学物质产品行政保护条例（1992年12月25日国务院批准，1992年12月26日化学工业部发布）、草原防火条例（1993年10月5日国务院发布）、水生野生动物保护实施条例（1993年9月17日国务院批准，1993年10月5日农业部令第一号发布）、种畜禽管理条例（1994年4月15日国务院发布）、基本农田保护条例（1994年8月18日国务院发布，1998年12月27日国务院重新公布）、乡镇煤矿管理条例（1994年12月20日国务院发布）、野生植物保护条例（1996年9月30日国务院发布）、进出境动植物检疫法实施条例（1996年12月2日国务院发布）、植物新品种保护条例（1997年3月20日国务院发布）、农药管理条例（1997年5月8日国务院发布，2001年11月29日根据《国务院关于修改＜农药管理条例＞的决定》修订发布）、粮食收购条例（1998年6月6日国务院发布）、粮食购销违法行为处罚办法（1998年8月5日国务院发布）、土地管理法实施条例（1991年1月4日国务院发布，1998年12月27日国务院重新发布)、饲料和饲料添加剂管理条例(1999年5月29日国务院发布，2001年11月29日根据《国务院关于修改＜饲料和饲料添加剂管理条例＞的决定》修订发布）、农业转基因生物安全管理条例（2001年5月23日国务院公布）等。

2.在林业方面，制定法律和有关法律问题的决定6件（其中3件属重复统计）、行政法规14件（其中3件属重复统计）。主要有：第五届全国人民代表大会第四次会议关于开展全民义务植树运动的决议（1981年12月13日）、森林法（1979年2月23日五届全国人大常委会第六次会议原则通过试行，1984年9月20日六届全国人大常委会第七次会议通过，根据1998年4月29日九届全国人大常委会第二次会议《关于修改＜中华人民共和国森林法＞的决定》修正）、野生动物保护法（属重复统计）、种子法（属重复统计）、进出境动植物检疫法（属重复统计）防沙治沙法（2001年8月31日九届全国人大常委会第二十三次会议通过）、国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法（1982年2月27日国务院发布）、军队营区植树造林与林木管理办法（1982年12月20日国务院、中央军委发布）、森林和野生动物类型自然保护区管理办法（1985年6月21日国务院批准，1985年7月6日林业部发布）、森林采伐更新管理办法（1987年8月25日国务院批准，1987年9月10日林业部发布）、野生药材资源保护管理条例（1987年10月30日国务院发布）森林防火条例（1988年1月16日国务院发布）、森林病虫害防治条例（1989年12月18日国务院发布）、陆生野生动物保护实施条例（1992年2月12日国务院批准，1992年3月1日林业部发布）、城市绿化条例（1992年6月22日国务院发布）、植物检疫条例（属重复统计），自然保护区条例（1994年10月9日国务院发布）、野生植物保护条例（属重复统计）、植物新品种保护条例（属重复统计）、森林法实施条例（2000年1月29日国务院发布）等。

3.在水利方面，制定法律4件、行政法规19件。主要有：水法（1988年1月21日六届全国人大常委会第二十四次会议通过）、水土保持法（1991年6月29日七届全国人大常委会第二十次会议通过）、防洪法（1997年8月29日八届全国人大常委会第二十七次会议通过）、水污染防治法（1984年5月11日六届全国人大常委会第五次会议通过，根据1996年5月15日八届全国人大常委会第十九次会议《关于修改＜中华人民共和国水污染防治法＞的决定》修正）、水利工程水费核订、计收和管理办法（1985年7月22日国务院发布）、航道管理条例（1987年8月22日国务院发布）、河道管理条例（1988年6月10日国务院发布）、开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定（1988年9月1日国务院批准，1988年10月1日国家计划委员会、水利部令第一号发布）、关于蓄滞洪区安全与建设指导纲要（1988年10月27国务院批转，水利部发布）、城市节约用水管理规定（1988年11月30日国务院批准，1988年12月20日建设部令第一号发布）、水库大坝安全管理条例（1991年3月22日国务院发布）、防汛条例（1991年7月2日国务院发布）、大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（1991年2月15日国务院发布）、水土保持法实施条例（1993年8月1日国务院发布）、取水许可制度实施办法（1993年8月1日国务院发布）、城市供水条例（1994年7月19日国务院发布）、淮河流域水污染防治暂行条例（1995年8月8日国务院发布）、水利建设基金筹集和使用管理暂行办法（1997年2月25日国务院印发）、水污染防治实施细则（1989年7月12日国务院批准，1989年7月12日国家环境保护局令第一号发布，2000年3月20日国务院重新发布）、蓄滞洪区运用补偿暂行办法（2000年5月27日国务院发布）、长江河道采砂管理条例（2001年10月25日国务院发布）、长江三峡工程建设移民条例（1993年8月19日国务院发布，2001年2月21日修订公布）、军用饮食供应站供水站管理办法（1989年10月4日国务院、中央军委批准，1989年11月17日民政部、总后勤部令第一号发布）等。

4.在气象方面，制定法律1件、行政法规1件。即气象法（1999年10月31日九届全国人大常委会第十二次会议通过）、人人影响天气管理条例（2002年3月19日国务院公布）。

5.在其他涉农方面，制定法律1件、行政法规7件。主要有：村民委员会组织法（1998年11月4日九届全国人大常委会第五次会议修订通过）、城乡集市贸易管理办法（1983年2月5日国务院发布）、耕地占用税暂行条例（1987年4月1日国务院发布）、国务院关于对农业特产收入征收农业税的规定（1994年1月30日国务院发布）、全民所有制企业招用农民合同制工人的规定（1991年7月25日国务院发布）、村庄和集镇规划建设管理条例（1993年6月29日国务院发布）、农村五保供养工作条例（1994年1月23日国务院发布）、棉花质量监督管理条例（2001年8月3日国务院发布）等。

2002年5月8日中国人大新闻

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