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    [ 韩怀忠 ]——(2008-4-23) / 已阅12182次

    武汉天天同净饮品有限公司诉湖北省卫生厅行政越权案

    韩怀忠


      2004年,国务院决定对食品安全实行“分段监管”后,有人对卫生行政部门还能否开展食品卫生抽检产生疑虑,尤其是对卫生行政部门在食品生产加工环节、流通环节进行抽检提出质疑,认为其超越了职权。如何看待这个问题,如何完成卫生部和省级卫生行政部门每年下达的包括食品在内的健康相关产品抽检计划,是卫生行政部门每一个从事食品卫生监管的人员必须思考的问题。本文介绍的武汉天天同净饮品有限公司诉湖北省卫生厅行政越权案,法院最终认定卫生行政部门在食品生产环节进行产品抽检是法律赋予其的法定职责,这对于我们从法律上提高认识,正确开展食品卫生抽检有启迪和借鉴作用。

    [案情简介] 

      武汉天天同净饮品有限公司(以下简称天天同净公司)是一家专业从事桶装饮用水生产经营的香港独资企业,公司地处武汉市东西湖区,有下属武昌水厂和古田水厂两个分支机构。

      2005年6月17日上午9时许,湖北省卫生厅卫生监督局(以下简称省卫生厅)工作人员按照国家公共卫生重点监督检查计划,对天天同净公司所属分支机构武昌水厂桶装饮用水生产现场进行随机抽样检查,抽取批号为20050616的桶装18.9升饮用净水样品2件,样品标签主要内容为:地址武汉市东西湖区将军花园伊甸园内,武汉天天同净饮品有限公司出品。样品包装完好,该厂工作人员对样品进行了现场确认。当天,省卫生厅将样品交湖北省疾病预防控制检验中心(以下简称省疾控中心)检验。7月5日,省疾控中心出具检测报告,检验结果为:菌落总数91,大肠菌群<3,霉菌<10。省卫生厅依据《瓶(桶)装饮用水卫生标准》,认定被检样品菌落总数超标,属不合格产品。8月9日,省卫生厅在《楚天都市报》上公布了18种不合格产品名单,有5种菌落总数超标的不合格桶装饮用水,其中包括标示生产单位为武汉天天同净饮品有限公司、批号为20050616的18.9升规格的桶装饮用水产品。随后,武汉市卫生局依据公布信息所反映出的违法事实,对天天同净公司进行了行政处罚。

      2005年11月11日,天天同净公司以湖北省卫生厅实施产品质量监管属超越职权范围、未按实际生产的武昌水厂名称公布信息而损害了公司利益、未向被抽检人送达检测结果属程序违法、单独发布监管检测信息属错误和无效为由,向武汉市武昌区人民法院提起行政诉讼,请求撤销湖北省卫生厅2005年8月9日在《楚天都市报》上公布的18种不合格产品名单中属于该公司的部分。

      武汉市武昌区人民法院经审理后认为,食品卫生关系公民的身体健康和生命安全。根据《食品卫生法》第三十二条第一款、第三十三条第(一)、(三)项规定,湖北省卫生厅具有进行食品卫生监测和检验、食品卫生评价、公布食品卫生情况的法定职责,有权对天天同净公司桶装饮用水的卫生状况进行监测和向社会公布检验信息。湖北省卫生厅依据省疾控中心出具的检测报告认定天天同净公司被检样品属不合格产品的事实成立,湖北省卫生厅以抽检样品标签载明的天天同净公司名称向社会公布不合格产品信息,其内容真实、准确。参照《健康相关产品国家卫生监督抽检规定》第十五条第二款规定,微生物检验结果不属于复检范围,且《健康相关产品国家卫生监督抽检规定》并未规定向被抽检人送达检验结果为公布信息的前置程序,故湖北省卫生厅未及时向天天同净公司送达检测报告并不影响其基于公共利益考虑直接向社会公布检验结果。湖北省卫生厅向社会公布天天同净公司生产不合格产品的具体行政行为事实清楚,符合法律规定。天天同净公司诉称湖北省卫生厅通过媒体公布的信息侵犯其合法权益的理由不能成立。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,武汉市武昌区人民法院判决:驳回原告武汉天天同净饮品有限公司要求撤销被告湖北省卫生厅2005年8月9日公布的不合格产品名单中有关原告部分的诉讼请求。

      天天同净公司不服武汉市武昌区人民法院判决,在法定期限内向武汉市中级人民法院提起上诉。天天同净公司在上诉状中指出,被上诉人湖北省卫生厅在上诉人生产加工环节进行卫生监管超越了职责范围,原审判决认定被上诉人在生产加工环节有行政执行权是错误的;被上诉人向社会公布上诉人不合格产品检验结果的检测依据不具有法律效力;即使被上诉人在生产加工环节有进行卫生监管的职权,但其进行卫生监管的程序违反了有关法律和行政法规的规定,监管程序违法。请求二审法院撤销原审判决,撤销被上诉人在多家媒体公布“不合格产品名单”上诉人部分的行政行为。

      武汉市中级人民法院2006年3月13日受理了此案,并依法组成合议庭,于4月17日公开开庭审理了本案。

      湖北省卫生厅在法庭上辩称:《中华人民共和国食品卫生法》及国务院、卫生部等相关法规和文件赋予了卫生部门食品卫生监督的法定职责;上诉人被公布的桶装饮用净水属不合格产品事实是不能否认的;被上诉人开展本案食品卫生抽检的行政行为程序合法;被上诉人依据抽取样品标签表明的单位名称而公布的信息客观真实,符合维护社会公众食品卫生安全的目的。湖北省卫生厅同时认为,一审法院严格依照法定程序,认定事实准确,适用法律正确,并在充分考虑公共利益的基础上作出驳回原审原告的诉讼请求的判决公正合法,请求二审法院充分考虑社会公众安全利益,依法维持原判,驳回上诉人的上诉。

      二审法院经审理后,认定的事实与原审法院认定的事实相同,并认为:被上诉人湖北省卫生厅根据国家抽检计划的安排,对上诉人天天同净公司实施的食品卫生监督的行为,符合《中华人民共和国食品卫生法》的规定,被上诉人对 天天同净公司的桶装饮用水的抽检、监测和发布信息,是法律赋予其的法定职责,法律依据充分;其抽检的行政行为程序合法,所依据国家标准检测的内容真实、准确。上诉人天天同净公司所属的武昌水厂不是独立的法人,被上诉人认定的产品不合格名单与现场抽取样品标签上的标识一致,其在媒体上公布的名单并未扩大被上诉人实际抽检的范围,上诉人称已启用新标签,不能说明旧标签已作废或正在使用的事实。一审法院认定事实清楚,证据充分,适用法律正确,上诉人的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,判决:驳回上诉,维持原判。

    [分析点评] 

      一、卫生行政部门进行食品卫生监督抽检是依法履行职责

      根据现行的食品卫生法律、法规和规章,卫生行政部门依法进行食品卫生监督抽检主要有以下几种情形:在食品卫生行政许可审查时,作为发放食品卫生许可证必要条件,对其生产的产品进行抽检,以确定其生产环境和条件能否生产出符合卫生标准的产品;按照卫生部组织的健康相关产品国家卫生监督抽检计划进行的抽检,其抽检目的是进行食品危险性评估,发布食品卫生监测和食品安全预警信息;对已取得食品卫生许可证的生产经营者所生产经营的产品例行的抽检,以评估食品生产经营过程中所采取的食品安全措施是否有效,或针对特定事件及产品临时进行的抽检,以防止某种特定的危害。进行上述三种情形抽检有着充分的法律依据。

      (一)实施食品卫生许可审查时进行食品卫生抽检的依据

      1、《食品卫生法》第二十七条第二款规定:“卫生许可证的发放管理办法由省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门制定”。这是对食品卫生许可管理办法的立法授权。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门据此授权制定的食品卫生许可管理办法,具有法律效力。只要省级卫生行政部门制定的食品卫生许可管理办法中对食品卫生许可规定了抽检内容,就应从其规定。

      2、根据《行政许可法》第十二条第四项和第五十五条的规定,直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品的行政许可,应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫,行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。食品生产经营显然属于这一范畴。

      3、国务院对食品安全的日常监督实行“分段监管”后,卫生行政部门对食品卫生的行政许可权并没有削弱。中央编办《关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》规定:“卫生部门负责食品流通环节和餐饮业、食堂等消费环节的卫生许可和卫生监管,负责食品生产加工环节的卫生许可,卫生许可的主要内容是场所的卫生条件、卫生防护和从业人员健康卫生状况的评价与审核,要严厉查处上述范围内的违法行为。”

      综上所述,在进行卫生行政许可审查过程中,对产品进行抽检是许可的必要的条件之一。

      (二)对已取得食品卫生许可证的生产经营者例行抽检的依据

      《行政许可法》第六十二条规定,行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测,对其生产经营场所依法进行实地检查。因此,卫生行政部门有权依法对其被许可人在流通环节和消费环节生产经营的食品进行抽样检验或检测,进行生产经营场所的实地检查。由于中央编办已将“食品生产加工环节质量卫生的日常监管”职责划归质检部门,因此,食品生产加工环节质量卫生的日常监管抽检,卫生行政部门不宜进行,应由质检部门负责。

      (三)进行国家卫生监督抽检的依据

      按照《健康相关产品国家卫生监督抽检规定》第三条规定,健康相关产品国家卫生监督抽检是指由卫生部依法组织的对健康相关产品及其生产经营场所进行的卫生监督抽检和抽查。包括食品在内的健康相关产品国家卫生监督抽检不属于日常监管的范畴,但同时又是卫生行政部门依法加强食品安全监管的重要职责之一,是进行食品危险性评估的重要手段。根据卫生部《关于认真贯彻落实<国务院关于第一步加强食品安全工作的决定>加强食品卫生工作的通知》,卫生部门仍继续承担组织食品卫生、食源性疾病的监测,发布监测信息及食品安全预警信息,承担食品危险性评估的管理工作等职责。而履行上述职责的具体手段就是进行包括食品在内的健康相关产品国家卫生监督抽检。事实上,每年,有关卫生行政部门都在卫生部的组织下,通过对食品卫生、食源性疾病的监测(包括对食品生产经营过程食品的抽样检验),发布监测信息及食品安全预警信息。值得注意的是,近年来,卫生部在组织国家卫生监督抽检中,将抽检地点放在了食品流通和餐饮消费环节,不再对生产环节食品进行抽检。

      二、本案中卫生行政部门的抽检程序存在瑕疵

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