[ 李飞 ]——(2006-5-6) / 已阅59773次
法监院作为法律监督机关是法律监督机制的枢纽,要切实发挥其功用,与之相配套的、具体的、周详的、可操作的程序规范至关重要,必须为当事人启动监督、获得救济提供合理而周全的程序保障。
四、层级式法律监督机制
通过上述对法律监督权的重新配置以及法律监督机制的枢纽机关法监院的设立,在这种权力格局和国家机关间的相互关系下,形成一种层级式的法律监督机制。具体可分为四个层级。
1、全国人大及地方各级人大
全国人大是绝对第一层级,其他国家机关都受其监督并对其负责,其他国家机关无权监督全国人大;全国人大主要监督法监院来实现其法律监督职能;对全国人大的监督主要通过两个途径:一是内部监督,建立健全人大代表对人大常委会的监督制度以及人大常委会对人大代表的监督制度;二是外部监督,建立人民群众对人大及人大代表的监督制度,比如完善人大代表罢免制度、人民提案制度等。
地方各级人大是相对第一层级,即地方各级人大在本行政区划内属于第一层级的监督,其有权监督本行政区划内的其他国家机关。对地方各级人大的监督途径同样分为内部监督和外部监督,但在外部监督方面,除了人民群众的监督外,还要受上级人大的监督,以及受法监院对其立法活动的专门监督。
2、法监院
法监院是法律监督机制的第二层级,他是法律监督机制的枢纽机关,一方面受人大监督对人大负责,另一方面对行政、司法、检察等国家机关进行法律监督和协调。法监院只是对国家机关活动的合法性进行监督,而没有直接处理所涉事务的实体权利,从而保障法监院作为监督者的超然的地位,不牵涉入利害关系之内,同时法监院也是行政、司法、检察等国家机关发生法律矛盾时的协调机关。人大主要通过法监院来实现其法律监督职能。
3、人民法院、人民检察院
人民法院、人民检察院是法律监督机制的第三层级。人民法院通过司法审查来监督行政机关和人民检察院,人民检察院通过职务违法的查处和职务犯罪的侦查来监督国家机关及其工作人员。人民法院是通过给予相对人救济途径来保障法律的实施,人民检察院是通过监控执法、司法人员的行为来保障法律的实施。
4、行政机关
行政机关是法律监督机制的第四层级。行政机关的监督指上级行政机关对下级行政机关、行政机关对企事业单位、公民执行和遵守法律和行政法规的情况所进行的监督。行政机关的监督。同时行政机关是法律监督机制中的主要被监督对象,既有法监院对其行政立法、行政程序进行监督,又有人民法院对其非立法性抽象行政行为、具体行政行为及对其公安机关的侦查措施进行监督,还有人民检察院对其工作人员的职务违法、职务犯罪方面的监督。之所以将行政机关置于国家法律监督的最底层,是因为行政权不同于其他国家权力,国家的法律绝大多数是通过行政机关来具体实施,“行政权最经常、最广泛、最直接涉及行政相对人公民个人、组织的权益,且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开”[xxiii],从而行政权最容易被滥用,因此不可避免地成为国家法律监督机制中的主要的被监督对象。
五、结论
要克服我国现行法律监督机制的缺陷,建立起一个科学合理、行之有效的法律监督机制,以保障法律正确、统一地实施,应该结合中国实际,从政治体制和法律制度这两个层面上来考虑。
1、政治体制层面
人民代表大会制是我国的根本政治制度,是人民当家作主的重要途径和最高实现形式,体现了我国社会主义制度的政治优势和特点,是符合我国国情的制度选择。法律监督机制的建立健全必须围绕坚持和完善人民代表大会制来开展,其中关键是要解决好人民代表大会与党的领导的关系、依法治国与党的领导的关系,这对建立一个行之有效的法律监督机制至关重要。笔者认为要解决好这两个关系必须将党的领导法制化。
首先,党的领导虽然写入了宪法,但对党的领导活动并未纳入法制轨道,党的领导权实际上成为“超国家权力”,而现代法治要求法律至上,任何组织和个人都必须在法律范围内活动,不得有超越法律的特权,因此,党必须依法进行领导,并接受法律监督应该是建设社会主义法治国家题中应有之义。
其次,人民代表大会制是主权在民,人民当家作主的民主制度,人民通过人民代表大会制定的宪法和法律代表了人民的根本利益,因此尊重宪法和法律,实际上就是维护人民的利益,实现人民的意志。党的“三个代表”之一既然是“代表中国最广大人民的根本利益”,那么党就更应该积极将自己的领导活动纳入法制轨道,
最后,对党监督必须法制化。邓小平曾指出“党要管党,一管党员,二管干部。对执政党来说,党要管党,最关键的是干部问题,因为许多党员都在当大大小小的干部。”[xxiv]2004年2月,中共中央向全党颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》,以贯彻“党要管党、从严治党”的方针,然而党内监督只是对党的监督的一个方面,现代法治是与政治权力的制约分不开的,依法治国强调的是对权力的规范、制约和监督,核心就是要依法治权、依法治吏。在中国,关键的是要用宪法和法律来规范大大小小的党员干部的领导行为,党的领导是毕竟是通过大大小小的党员干部来实现,归根揭底也就是要在法治原则下对党的领导实行法制化监督,因此,强调党内监督的同时,更重要的是应该强调对党的法律监督。
如果党的领导不能法制化,那么对党的法律监督也就是一句空话,其结果人们倚重的只能是“党要管党”的党内监督制度,而成为法律监督机制不能触及的领域或者说法律监督机制的禁区,这就必然是我国法律监督机制的一个显见的创伤。
2、法律制度层面
人民代表大会制的组织原则是民主集中制,在此原则下,其他国家机关由人民代表大会产生,接受人民代表大会的监督并对人民代表大会负责。人民代表大会是其他国家机关的权力来源,并通过宪法和法律的形式对国家权力进行分配,现行宪法将法律监督权赋予人民检察院,而人民检察院同时还行使公诉权和职务犯罪侦查权,权力和职能的存在冲突,人民检察院身陷利害关系之中,失去了监督者超然的地位,这种自我监督导致权力膨胀而失衡,成为法律监督体制上的缺陷,再者,现行法律对人大的法律监督与人民检察院的法律监督的区别与关系没有明确规定。由此,一方面导致人民代表大会的法律监督虚化,另一方面使得整个法律监督机制缺乏一个权力机关与行政机关、司法机关(法院、检察院)的枢纽机关和协调机关,导致整个法律监督机制效率低下和不力。对此有必要从宪法高度对国家法律监督权进行重新配置,设立一个枢纽机关和协调机关——法监院,形成一种新的权力格局。并且由于法监院的地位超然,不涉及具体事实的实体处置,在法律监督机制中设立一个纯正的法律监督机关,从而使得行政机关、人民法院、人民检察院以及地方人大外部真正存在一个异体监督,从而保障监督的有力、公正。由此形成一个层级式法律监督机制,各层之间权限明确,相互关系程序化、制度化,并具有协调性。
在本文构想的法律监督权分配格局下以及层级式法律监督机制的框架内,现在理论界、实务界争议的诸多问题的都可以得到一揽子解决,比如违宪审查、抽象行政行为审查、人大个案监督、行政程序和司法程序的监督、人民监督的有效途径、检察权的性质、“监督监督者”的怪圈、司法体制等问题,其实都不是独立的问题,这些问题要得到较好解决,都不可避免地要从政治体制及宪法层面上找根源,因此,只有从根源上综合分析如何解决这些问题,从而作出科学合理的法律监督权的配置,建立一个新法律监督机制,也即以现有上述问题为着眼点来构建法律监督机制,同时又以所构建的法律监督机制作为平台来进一步解决现有问题,这便是笔者写作本文的初衷所在。
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