[ 何宁湘 ]——(2006-1-15) / 已阅46612次

　　对于社会团体，若不论社团或个人均不具体事业单位性质，即社会团体只经过民政部门的社团法人登记，而未向人事部门（编制机构）进行事业单位登记，其不能提起人事争议。如果作了事业单位登记，纳入国家事业单位管理体制的人事争议主体资格是符合的。
　　对于其他事业单位，是否符合人事争议主体，各省均未涉及或未作明确划分。在现行体制下，凡未纳入国家事业单位管理体制的均不能提起人事争议。而福建省在全国率先以地方行政法规形式，已增加了"民办非企业单位"自2006年1月1日起施行。[13]
　　对于具有事业单位与企业单位双重性质的单位这类特殊情形，如何对待没有任何规定可循，实属空白。提起人事争议或劳动争议均是法律行为，因此作为争议主体一方的单位或组织必须具有相应的法定资格。对于具有双重身份单位均办理了国家法定登记注册，即事业单位登记、工商企业登记注册的，理论上讲，这样的单位对提起人事争议还是劳动争议具有选择权，如果不具有选择权，那么实际上就意味着国家、社会不承认其某一项法定登记的效力与合法性。而对于具有系统内部事业单位而未向人事部门进行登记，却进行了工商企业登记注册的，只能认定为企业法人或公司法人，而不能提起人事争议。
　　对于人事争议的个人主体，一般都使用"工作人员"这一术语。事业单位"工作人员"的范围非常宽，在今天的事业单位中工作人员身份即使不包括工勤人员也已无法统一概括。"工作人员"大体有：具有国家事业单位编制的工作人员、面向社会聘用的工作人员、包括聘用的外籍专家，或签订聘用合同的外籍人员、以及部分事业单位面向社会使用的临时性、专项性的工作人员，如代课教师、项目研究员等等。对于"工作人员"是否具有提起人事争议的属于划分，主要条件有二：（1）、具有国家事业单位编制；（2）与事业单位签订了聘用合同，对于教育机构事业单位的教师应当与单位签订聘任合同，二则必居其一。
　　具有国家事业单位编制的工作人员提起人事争议的主体是适格的。外籍人员有相应规定由国家外事机构管理，不能提起人事争议。面向社会聘用的工作人员凡是签订了人事部门制定的聘用合同的均可提起人事争议，否则就应当签订劳动合同。事业单位与临时性、或专项性的人员应签订劳务合同，其单位与个人之间的关系为合同关系而非人事关系，这类人员不能提起人事争议。
　　事业单位中的工勤人员，一般只能依据劳动合同提起劳动争议。但也有诸如，工人身份职工与其他人员长期混岗；原以工人身份调入事业单位，但长期从事科研、行政管理工作，或在有关科室从事教育、科研等专门技术辅助性工作的；有的甚至并未执行工人工资序列，工资待遇也同其他人员一样的这类人员，或者虽然执行工人工资序列但事业单位对工资待遇按其他人员补齐的，属于特殊情况，是否能同"工作人员"一样提起人事争议尚无定论，也无适用的相关规范。但这类人员与所在单位之间签订了劳动合同的，应属劳动关系，只能依据劳动法的规定提起劳动争议。
　　对于乡村、山区公办学校中的代课教师，其代课报酬主要由村民与乡政府补贴共同支付，签订劳动合同或劳务合同的，不能提起人事争议。对于与公办学校或当地教育行政机关签订事业单位聘用合同的代课教师，应可提起人事争议。
　　2、内容：
　　从四川省、江苏省的规定看，事业单位争议内容规定基本与人事争议司法解释相同。而江苏省的原规定在内容方面非常宽，规定为"人事政策法规中发生的人事争议"，其主要原因大概是文件出台较早所致，在现行状态下已是无法执行的。与劳动争议仲裁受案范围相比较，能纳入人事争议具体处理的范围无论今后有什么样的变化都要小得多，这是人事管理的性质所决定的。
　　3、特别法规定的个人主体：
　　依据《教师法》以及教育部的相关规定，教师可以向教育行政机构或国家行政机关提起教师行政申诉。此时，当教师的合法权益受到学校或其他教育机构的侵害时，可依据《教师法》提起教师申诉，也可选择提起人事争议。问题是，国家教委关于《中华人民共和国教师法》若干问题的实施意见规定"其他教育机构的教师、学校和其他教育机构中的教育教学辅助人员，地方人民政府可根据实际情况，参照《教师法》的有关规定执行"，即教育教学辅助人员应当参照《教师法》规定办理，即可以提起教师申诉，那么这些"教育教学辅助人员"是否可以提起人事争议，应当说，凡经地方人民政府、教育行政主管机关加以统一认定可以提起教师申诉的人员均可提起人事争议。
　　(二)、人民法院的受案范围：
　　在单位主体方面只能是事业单位，如果作狭义理解，只能是国家事业单位。值得一提的是，重庆市高级人民法院规定为"国家机关、事业单位、群团组织、社会团体"[9]，其界定的单位主体看似非常宽其实不然，其规定的"与其属于事业编制的工作人员之间"的个人诉讼主体又限制得非常窄，非常明确。重庆市高级人民法院将其他事业单位、纳入国家事业单位管理的单位、以及签订了事业单位聘用合同但又不具有"事业编制的"人员均排除在人事争议之外，虽然范围相对较小，但非常明确，有利于各级法院执行。
　　人事争议诉讼的个人主体，除同重庆市高级人民法院规定的"属于事业编制的工作人员"外，大多法院对"工作人员"理解为凡与所在事业单位签订了聘用合同或聘任合同的，除与单位建立了劳动关系或者签订了劳动合同的工勤人员外的人员，均可提起人事争议。
　　可喜的是，地方政府对规范人事争议的态度与行动也是积极的，福建省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议于2005年11月19日通过，公布了《福建省事业单位人事争议处理规定》，自2006年1月1日起施行。[13]《福建省事业单位人事争议处理规定》明确了福建省行政区域范围内，人事争议调解与仲裁的受案范围和处理方式。即适用于事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同发生的人事争议的处理。人事争议发生后，当事人可选择自行协商、申请调解、申请仲裁的方式解决，对仲裁裁决不服的，可以依法向法院提起诉讼。此时同时，江苏省废止了原省人事厅发布的《江苏省人事争议仲裁暂行办法》（苏人通〔1998〕206号），公布了《江苏省人事争议处理暂行办法》自2006年2 月1 日起施行。江苏省的新办法明确了"（一）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退和履行聘用合同发生的争议。（二）依照法律、法规、规章规定可以仲裁的其他人事争议"的受理范围。[14]
　　值得注意的是，福建省首次以地方行政法规的形式将民办非企业单位的聘用合同争议纳入人事争议仲裁的受案范围。虽然是利好消息、虽然有利于和促进人事争议处理工作的推进与开展，但也带来了一些技术问题，如民办非企业单位的范围如何确定？这些单位如何推进聘用合同制度，实行什么样的聘用合同？人事争议调解与仲裁受理了人民法院是否受理，如何与司法审判接轨等等。

　　四、人事争议调解与仲裁的管辖
　　前面所讨论的受案范围，是指公民（事业单位工作人员）、事业单位（含民办非企业单位）或其他组织对哪些人事争议可以申请调解、仲裁或向人民法院提起诉讼，它表明人事争议调解组织、人事争议仲裁委员会或人民法院可以对哪些人事争议行使调解权、仲裁权、或司法审查权。受案范围标志着调解权、仲裁权地司法权的界限和关系，也反映着公民（事业单位工作人员）、事业单位（含民办非企业单位）的权利受法律保护的范围。
　　而人事争议的调解申请与仲裁申诉的管辖，则是对符合人事争议受案范围的申请、申诉按地域（一般是行政区划）和受理机构进行受理的划分。人事争议至始在管辖问题上，就延续了劳动争议管辖的模式，即以地域管辖与级别管辖为主，两者相结合的模式。
　　以最新的福建、江苏两省的规定看，福建省规定为：
　　第十四条 人事争议仲裁委员会按照下列规定受理人事争议案件，法律、法规另有规定的，从其规定：
　　（一）省人事争议仲裁委员会受理省属在榕事业单位以及中央属在榕事业单位的人事争议案件；
　　（二）设区的市人事争议仲裁委员会受理市属事业单位，以及在设区的市（福州市除外）行政区域内的中央属事业单位、省属事业单位的人事争议案件；
　　（三）县（市、区）人事争议仲裁委员会受理县（市、区）属事业单位的人事争议案件。
　　福建省对于管辖的规定适用级别管辖与地域管辖。

　　江苏省规定为：
　　第六条 省、市、县（区）设立人事争议仲裁委员会（以下简称仲裁委员会），分别负责处理管辖范围内的人事争议。
　　上级仲裁委员会对下级仲裁委员会负有业务指导的责任。
　　第七条 省人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件：
　　（一）省政府在宁直属事业单位以及省政府各部门、直属机构在宁事业单位发生的人事争议；
　　（二）人事关系由省人事厅代管的中央、国家有关部门所属驻宁事业单位发生的人事争议；
　　（三）在全省有重大影响的人事争议。
　　第八条 设区的市人事争议仲裁委员会受理下列人事争议案件：
　　（一）其辖区内的人事争议案件；
　　（二）省人事厅委托的国家、省有关部门所属的在其辖区内的事业单位发生的人事争议案件。
　　跨设区的市的人事争议仲裁案件，由被申请人住所地的市人事争议仲裁委员会处理。
　　第九条 仲裁委员会之间因受理权发生争议时，由双方协商解决；协商不成时，由共同的上级政府人事部门指定受理。
　　江苏省除规定适用级别管辖与地域管辖外，还有仲裁机构之间协商的协议管辖与上级人事部门的指定管辖。
　　由于人事争议仲裁没有第二次裁决制度，故一般也没有管辖异议的制度，而福建省没有预设管辖权异议，故出现多个机构可以受理的情形，其申诉人就应当具有选择权，申诉人选择谁，被选择的仲裁机构应当受理，而不得拒绝。劳动仲裁管辖这类情形就比较多，如一工人选择××市劳动争议仲裁委员提出申诉，该市劳动争议仲裁委员会受理，在受理之初，用人单位向该仲裁委提出我单位属于省级单位，请求移送省劳动仲裁委员会，后该移送，最终××省劳动仲裁委员会裁决申诉人（工人）获胜。由此可见，如果当事人没有选择权，其申请权、申诉权将遭遇障碍，甚至因无法行使而被剥夺。对此江苏省规定得较细，考虑相对充分，也许这类情形在那里发生较多。但美中不足的是，如果两个以上的仲裁机构均有管辖权，应当赋予当事人异议权或选择权规定为协议管辖，而不能简单只由仲裁机构之间协商，这样的做法有剥夺申诉当事人选择权之嫌，有失公允。
　　对于一般人事争议调解组织，这些问题将更加突出，对申请人更加重要。如果说将调解组织放在争议双方的事业单位，这样的调解在制度科学上根本没有公平可言，当然，调解者具有充分的人格魅力、影响力与号召力的另当别论，但这时的调解组织可能连摆设都算不上了，所谓的调解实为个人居间行为。

　　五、人事争议处理的法律适用
　　(一)、适用：
　　地方规章、规范性文件对人事争议处理的法律适用大体概括为"处理人事争议，应当遵循及时、公平、合理的原则，以事实为依据，以法律为准绳"，这样的作法，是由于当时司法解释没有出台，也没有人事争议方面专门的法律规定的特定历史条件下的产物，以及人事管理所具有的特殊性所决定的。至目前说没有"人事法律"也不绝对，我国人大公布的《公务员法》可谓第一个人事法律，但它是针对、调整国家干部，即公务员的人事关系的法律，而人事争议目前仅限于事业单位以及工作人员，而不包括国家机关及其公务员，因此，目前截止2005年12月31日，现行的人事争议制度下仍没有人事争议方面的专门的基本法律规范，而只有一个"人事争议诉讼程序性"司法解释。
　　而各地省高院所作的司法文件，是在最高人民法院司法解释以及后面发布的司法文件之后所制定的，因此在适用法律方面，法院系统的规定要明确得多。其次，苦于人事方面没有法律规定，也充分考虑了人事制度方面多以政策文件形式执行的现状。
　　法律适用依效力从高到低大致有三个层次：
　　1、法律适用：应当依照有关的法律、行政法规和地方性法规办理，这符合我国审判机关在审理案件时适用法律的基本原则规定。
　　如果有关规章没有规定或者规定不明确，且纠纷性质与劳动争议相近似的，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。这项规定是考虑到人事争议与劳动争议的共性方面以及法律基本精神，以及适用劳动法可以将企业职工与事业单位在某些相同问题上适用统一的法律尺度。以及人事争议案件审理由审理劳动争议案件的法官们承办，这些法官对劳动法律法规早已熟悉掌握，可在一定程序上保证正确适用法律。

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