[ 周成泓 ]——(2005-10-28) / 已阅37288次

三、英国法律援助制度
（一）英国法律援助制度的历史沿革及其改革
英国法律援助制度最初萌芽于500年以前，当时根据苏格兰王的要求，律师必须免费为穷人提供法律服务。之后的400多年间，英国的法律援助主要是作为律师免费服务的一种慈善行为。现代英国的法律援助制度，即由国家出资的法律援助制度，形成于20世纪40年末期。当时，国家曾设想成立公职律师组成的法律援助机构，但已有几百年私人律师传统的律师都不愿受聘为公职律师，最后便采取了由私人律师提供法律服务后从国家委派的法律援助机构领取报酬的模式。以后的立法对这种以私人律师提供法律援助的组织形式进行了确认，起标志就是《1949年法律援助与咨询法》的通过。在英国法律援助立法的历史中，第二部重要的法律是《1988年法律援助法》。根据该法的规定，英国以前的法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助两种。民事法律援助主要采取法律咨询和帮助及证书式民事法律援助等方式。不同类型的法律援助所要求具备的条件不一样：获得法律咨询和帮助须通过经济条件两方面的审查，而获得民事法律援助须通过经济条件和案情两方面的审查。但根据《1988年法律援助法》，任何人只要通过了经济和案情审查，并能找到一名事务律师为其代理，他就可以获得法律援助。法律援助被视为一种权利，没有数量限制，并且，任何事务律师，无论是否具有特定领域的专门知识和技能，都可以不经法律援助委员会授权就为任何符合经济条件标准的人提供初步法律咨询与帮助，并可在事后要求法律援助委员会对其费用支出进行审定并支付。
上述做法一方面有利于使更多的人获得法律援助服务，另一方面却造成了一些负面效应：法律援助经费数额巨大，给国家财政带来巨大压力；法律援助服务的质量参差不齐，使很大一部分急需法律援助的人得不到优质的服务；法律援助资金未得到有效利用。因此，自1990年开始，英国政府开始对其法律援助制度进行改革。1999年7月27日一项新的法律
——《获得司法公正法》得以通过，该法于2000年4月1日起取代原有的《法律援助法》开始正式实施。
根据这项新的法律，法律服务委员会（LSC）于2000年4月1日宣告成立，取代了原有的法律援助委员会（LAB），以社区法律服务（CLS）取代了原来的民事法律援助计划。在新的法律服务体制下，一个最明显的变化就是制定了一套完整的质量保证方案，将1988年开始试点的按协定价格与法律服务机构签订定期合同提供法律服务的合同机制全面引进到法律援助服务领域，将受政府资助的法律服务的提供者严格限定于同法律服务委员会签订有合同的律师事务所和其他法律服务机构，以便法律服务委员会能够对法律服务费用的支出进行严格的控制和管理，从而一方面保证了法律服务质量，另一方面也使政府资金能够用到符合条件的最需要服务的人身上。
随着合同制的导入，现在在英国，并不是所有的律师都可以提供法律援助服务，而只有通过了法律服务委员会的质量认定并与委员会存在合同关系的组织才能提供政府资金资助范围内的服务；并且，社区法律服务的提供者也不再局限于事务律师，非事务律师机构也可以介入提供咨询与帮助以及在初级法院进行一些有限制的代理；而且，为了便于对法律服务进行合理安排，其他众多的由地方政府或慈善机构提供经费的咨询机构、法律中心以及其他提供法律服务的组织所提供的法律服务，也被纳入了社区法律服务的范畴；法律服务委员会对法律援助服务的监督和控制由事后监督转变为以事前把关控制、事中定期检查为主，以事后控制为辅。这些变化表明，英国过去那种以需求为主导的政府资助法律援助体制正在转变成为一种受控制的政府资助法律服务体制。
（二）英国法律援助的管理体制
1、管理机构
根据2000年施行的《获得司法公正法》，法律援助的管理权由法律服务委员会行使。它是一个在一定程度上独立于政府的专门机构，由一个执行董事会管理，其成员由12名各界资深人士组成，主席由一位工商界的资深人士担任。委员会的职责是管理法律援助系统，制定政策以完善这一系统，并就如何达成政府资助的法律服务的目的向政府提出建议。此外，委员会还负有探索、推动和管理诉讼外纠纷解决方式，如调解，以及其他新的服务方式，如电话咨询等的职责。
委员会不再归大法官部直接管理，但两者之间存在着非常密切的合作关系：大法官部负责制定法律援助方面的框架性文件及同财政部讨论拨款事宜，但所有实施性文件都由委员会自己制定，拨款事宜的具体工作也由委员会直接同财政部协商。
委员会在英格兰和威尔士的12个地区均设有地区委员会，负责各地的法律援助管理工作。总部与各地区委员会之间是上下级关系，地区委员会相当于总部在各地区的派出机构。委员会总部内设有五大机构：（1）法律服务研究中心，负责行动战略研究，为法律资助政策的发展和改革的实施提供直接指导；（2）信息服务局，负责开发用于独特的法律援助财物管理的电子信息系统，并为总部和各地委员会的电脑系统提供技术支持；（3）政策与法律局，负责为12名委员会成员提供法律援助方面的法律和政策咨询，制定改革规划和合同范本，受理对地区委员会工作的投诉；（4）政策与合同局，负责对法律服务的质量与合同及地区委员会中审核人员进行监督；（5）会计局，负责委员会系统的传统会计事务、记录处理服务费用支出、集团购买、从受援方收取分担费用、及从败诉的非受援方收取委员会为受援方所支出的合理费用。
此外，英国的行业或民间机构，如（事务律师）法律协会、出庭律师联合委员会、法律行动集团以及司法研究会，在法律援助政策的制定和执行中也发挥着一定的作用。
2、服务机构
在英国，法律援助的管理机构与具体实施机构（服务机构）是截然分开的，委员会专责法律援助的管理，不面向公众直接提供任何形式的法律服务，具体提供法律援助服务的工作全部由各律师事务所和非盈利机构承担。
由于英国的法律援助制度是依赖私人律师发展起来的，故提供法律援助服务的主体主要是各律师事务所的私人律师。此外，一些独立的非盈利机构也参与了法律援助，这些机构主要分为三类：（1）法律中心。法律中心最初是法律诊所机构，由地方政府资助和委员会资助；法律中心主要由法律工作者、事务律师以及少量的出庭律师组成，主要处理住房、劳资等民事法律援助事务；其服务方式主要限于初级法律咨询和法律帮助及调解。（2）独立咨询中心。是由社区志愿者自发建立的为某一特定社区或特定种族成员服务的咨询组织。咨询中心提供的免费咨询包括债务、住房、就业、社会救济以及移民等5个方面，均属于较低级别的法律援助。（3）公民咨询局。是由一些志愿者组成的提供住房、金融和法律等各方面信息的组织，它与政府的关系较为密切。公民咨询局在法律方面的咨询内容与独立中心基本一致。
3、法律援助的种类和形式
总体而言，英国的法律援助分为三种，即刑法援助、民法援助以及法律咨询和法律帮助。 其中的民法援助又称为民事法律援助，是法院在审理民事案件时为符合法定条件的申请人提供的法律援助。法律咨询和法律帮助也被称为“绿色计划”或“25英镑计划”，它是针对非诉讼事务的。因主题所及，本文的介绍包括民事援助与法律咨询和法律帮助。
法律援助的形式大致包括提供咨询、法律协助及法律代理。根据《1999年接近司法法》第9条之规定，法律援助的具体形式有：（1）法律帮助，即有关法律问题的咨询和帮助，不包括诉讼代理和辩护；（2）在法院中的帮助，即在特定听审程序中辩护，但并非正式地代理诉讼；（3）家事调解；（4）诉讼代理，分为调查帮助（investigative help，仅限于对潜在诉讼的是非曲直进行调查）和全面代理（full representative）；（5）批准的家事帮助，具体形式有调解帮助（help with mediation，即支持家事调解程序的法律咨询）和概括性家事帮助（general family help，即帮助促成家事争议的和解，而无需提起对抗制诉讼）；（6）资金帮助，即在主要由私人出资的昂贵诉讼案件中，基于或涉及风险代理收费协议，而提供部分资金资助，具体形式包括调查资助（investigative，相当于调查帮助）和诉讼资助（litigation support，相当于全面代理）。
4、法律援助的资金来源及其管理
由于恪守“责任政府”的理念，在英国，法律援助的经费几乎全部来自于国家财政，只有一小部分资金来自受援人的分担费用与法律援助案件胜诉后由委员会从败诉方收取的法律费用。这笔法律援助经费数额的巨大，这从下列一组数据即可得知：据统计，1999年仅英格兰和威尔士两地由原法律援助委员会支配的法律援助经费高达12亿英镑，由大法官部支配的也达3亿英镑之多，两项合起来就是15亿英镑。另外，原法律援助委员会还收取了2亿英镑的受援人分担费用和补偿费用。因此，1999年英格兰和威尔士的法律援助办案经费实际达到17亿英镑。此外，在欧洲人权法案和英国人权法通过实施之后，英国政府又单独给法律委员会拨付了4000万英镑的经费。
为了管理和使用好这笔庞大的法律援助经费，法律服务委员会每年都要制定3个重要文件：（1）框架性目标规划文件，规定资金的使用方向和要求；（2）实施性策略文件，具体规定如何使用该笔资金；（3）内部行政管理及运作文件，规定为保证该笔资金正常使用所必须的行政规则。值得注意的是，英国的法律援助体制，从公民申请法律所需条件的设定，到为法律援助案件范围设定优先领域，再到如何给法律援助提供者支付法律援助服务费用等法律援助过程中具体规则的制定，都是以如何合理使用和管理政府资金以求获得最佳资金使用效果为基本依据的。与之相应，法律委员会的主要工作，包括制定法律援助运作规则，管理法律援助工作等，其实都是围绕资金管理而进行的。
5、法律援助的条件和程序
只有符合一定的条件，公民才能享受到法律援助。根据《1988年法律援助法》第15条的规定，民事法律援助申请人只有同时符合下列两项条件其申请才能得到批准：（1）该 申请人基于合理的理由参与诉讼。这里的“合理的理由”只从形式上进行审查，对此，英国已故著名法官丹宁勋爵说道：“个人的要求可能在最后变得完全不合理，也可能完全是捏造的。尽管如此，如果根据本人自己的陈述，某项诉讼看起来是有道理的，或与此有关的一些行动是看起来有道理的，那么国家必须为此支付费用，另一方不得提出异议。” （2）申请人的财产状况必须符合法律援助法律的规定。这一条件由各级法院判断和执行。上述两项标准中，关于财产状况的标准经常进行调整。如在1995年，只有年收入在7187英镑（人身伤害案件为7920英镑）以下的人，才有资格申请民事法律援助。其中，年收入在2425英镑至7187英镑之间的人，在接受法律援助期间，每月应将其年收入中超过2425英镑部分的1/36捐给法律委员会；年收入在2425英镑以下者无捐助义务。此外，除主管机关特别授权之外，申请民事法律援助的人，其“可支配财产”（disposable capital）不得超过6750英镑（人身伤害案件为8560英镑）。关于申请法律援助的条件，《2000年社区法律服务（诉讼费用保护）规则》进一步将之细化为下列五项：（1）诉讼的最终结果对当事人有利；（2）在根据第11条第1款做出诉讼费用命令3个月内，当事人已以书面形式向法律委员会寻求命令；（3）法院认为，从公共资金中支出有关诉讼费用是公正、衡平的；（4）如诉讼费用在一审程序中产生，则诉讼程序由法律委员会资助当事人提起，若不做出有关命令，未获资助的当事人将发生严重的经济困难。
关于申请法律援助的程序，相关的法律、规章是这样规定的：当事人申请法律服务资助，应当签署经济状况声明，并载明当事人根据《2000年社区法律服务（诉讼费用保护）规则》第6条提供的信息，并陈述在提供具体信息之后，当事人的经济状况并无明显变化，或者根据具体情况写明经济状况变化的细节。法律服务委员会负责对资助当事人的经济状况进行评估。
四、英国诉讼费用保险制度
（一）诉讼费用保险制度的产生与发展
尽管采取法律援助制度可以解决一部分当事人的经济困难，使其有效地获得司法救济，但这并不能从根本上消除广大民众接近正义的经济障碍，其理由是法律援助的覆盖面较窄，只适用于很少一部分经济十分困难的人，广大中低收入者无从获益。为了解决这一部分人在面对诉讼时的经济上的担忧，西方各国创立了诉讼保险制度（legal expenses insurance），即通过诉讼成本的社会转嫁方式，以保障社会成员都能有效地享受接受裁判的权利，以达到社会整体正义的实现。
诉讼保险制度最初产生于19世纪的法国。1885年法国社会自发组成了一个称作“司法互助基金”的组织，其目标是，通过组织的力量来帮助各个成员解决起诉或应诉时遇到的经济不足问题。1897年，又成立了一个类似组织“医疗纠纷基金”，全面取代了先前的“司法互助基金”组织。西方学者普遍认为，“医疗纠纷基金”应当是现代诉讼保险制度的雏形。
日本学者小岛武司认为，诉讼保险制度的社会生成因素来自现实地保障当事人获得权利救济机会的设想。 设置诉讼保险制度的意义在于，由保险公司承担诉讼时间和诉讼费用方面的风险，将当事人承担的诉讼费用风险进行社会分化，使个体当事人通过风险分化而摆脱沉重的诉讼经济负担。
诉讼保险可以分为三种类型，一是单独式诉讼保险（stand-alones）,是指不与其他保险形式相联系的、独立的诉讼保险；二是附加式诉讼保险（add-ons），是指在其他险种上附加诉讼保险的一种险种；三是合作式诉讼保险（cooperatives），是指从事传统保险业务的保险公司与专营诉讼保险业务的保险公司以合作方式办理的诉讼保险。
（二）英国的诉讼费用保险制度
一般认为，1960年的吉勒斯诉汤普森（Giles v. Thompson）案是英国诉讼费用保险制度产生的契机。英国法院在这起案件的判决中确认，由保险公司支付交通事故诉讼的诉讼费用具有合法性。
英国的诉讼费用保险分为两大类，一是事前型保单（Before the Event Policy, BTEP），是指保单生效于可能导致诉讼费用的法律诉讼行为之前；另一个是事后保单（After the Event Policy, ATEP)，指保单生效于可能引起法律诉讼费用的争议事件已经发生而诉讼费用还未发生之时。大多数诉讼保险为事前型保单，只有一小部分为事后型保单。
1、事前型保单
包括如下几类：
（1）未保损失赔付（Uninsured Loss Recovery, ULR）。ULR是诉讼费用保险市场相当重要的组成部分，它通常以汽车保单的形式销售，承保在交通事故中无过错被保险人实现损失追偿权而引发的诉讼费用风险。一般而言，ULR只承保车辆损毁造成的损失、相应的车辆修理费，以及车辆停用造成的损失所引致的诉讼费用风险，一些保单还承保交通事故中责任方的辩护费用。
（2）个人非车辆险保单（Personal non-motor policies）。此类保单通常以家财险附加险的形式销售，仅仅收取小额的保险费（10－15英镑），具体数额由被保险人决定。为了防止大量小额诉讼费用所导致的麻烦，同时增强被保险人的积极性，抑制道德风险，保单规定了绝对免赔额，并且大部分的保单规定了25000－50000英镑的最高赔偿限额，以限制责任。个人非车险保单的主要保险责任包括个人伤害险（不包括驾驶汽车时受到伤害的情形）、雇佣关系争议险、消费纠纷险及财产纠纷险等。
（3）商业团体非车险保单（Non-motor commercial policies）。此类保单主要承保由雇佣争议、财产纠纷、合同纠纷、机密资料保护纠纷以及税务争议等引起的诉讼费用风险。
（4）法律咨询业务（Advice Lines）。法律咨询业务为被保险人提供广泛的法律咨询服务，不但提供总体咨询建议，而且可以就具体细节做出详细建议。通常，此类业务只收取小额的费用（低于1英镑）。法律咨询业务对于树立和维护保险公司的良好的企业形象、提高客户满意度有着重要的作用；此外，通过开展此类业务，保险公司可以充分发挥保险业务和咨询业务在风险管理上的互补作用，提高诉讼费用保险的经营效益。
2、事后型保单
事后保单以条件付费协议（Conditional Fee Agreement, CAF）为基础，承担如下保险责任：如果胜诉，保险公司支付诉讼费用超出败诉方赔付的部分；如果败诉，保险公司支付法庭费用，专家作证费用等。此种保险的市场规模非常小，据统计，从该产品1995年投放市场到1999年5月，几家保险公司总共仅仅销售了大约61000份保单。由于保单迟迟未能保单设计预期，因此，保费呈现上涨的趋势。1997年10月以前，每份保单的保费是85英镑，但是到现在一些保单已经大幅度上涨，其中公路交通事故保单增长到了95英镑，而其他的个人伤害案件则涨到了163英镑。
虽然事后型保单的市场状况不算太好，但是各大保险公司创新的步伐并没有放慢，到目前为止，已有多家保险公司开始销售事后型未付损失赔付保单，其保障范围基本上与事前型未付损失赔付保单相同。
五、结语
20世纪末英国民事司法改革的目标，正如其调查报告的名称一样，是接近正义，作为其改革重要成果之一的《英国民事诉讼规则》的立法目标即为接近司法。为达到这一目标，《规则》在保障当事人平等、简化诉讼程序、提高效率、减少拖延、降低成本、优化法院的资源配置、增加诉讼的确定性、促进法院公正合理地解决纠纷以及便利社会公众对司法的接近等方面都做出了可贵的探索和努力。尤其是《规则》针对诉讼费用昂贵、诉讼迟延普遍的现状，着重强调了程序经济和相适应原则。为科学合理地管理案件，降低诉讼成本，减轻当事人的讼累，《规则》对诉讼费用制度进行了重大改革，有关诉讼费用的规则和诉讼指引篇幅甚巨，近8万余字。另外，英国近年来的民事司法改革也特别关注法律援助问题。虽然近十多年来其法律援助制度经历了严重的危机，但经过不断的调整和改革，英国的法律援助制度仍然充满了生机与活力，依旧走在世界各国的前列。再次，为保障广大民众能切实不因经济困难而无法接近司法，英国还十分重视诉讼费用保险制度，通过社会性的互助机制将单个人所可能面对的诉讼费用风险减少到最小。英国在诉讼费用、法律援助以及诉讼费用保险制度方面的立法、资金管理与使用制度，改革中所表现出来的便民思想，以及一些具体的工作思路和措施，值得我们认真研究和学习。

王立宪、严军兴：《英国普通法制度之旅》，群众出版社2002年版，第253页。
John Leubsdorf, The Myth of Civil Procedural Reform ,in Civil Justice in Crisis, edited by Adrian A.S.Zuckerman, Oxford University Press,1999,p.55.转引自齐树洁：《英国民事司法改革》，法律出版社2000版， 第390页。
[英]Adrian A.SZuckerman :《英国民事诉讼的改革》，叶自强译，载梁慧星主编：《民商法论丛》第６卷，法律出版社1997年版，第483-484页。
徐昕：《程序经济的实证与比较分析》，载《比较法研究》2001年第4期。

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