[ 翟峰 ]——(2022-7-7) / 已阅2636次

对“设立‘立法官’制度”之考究与探索
翟 峰
内容摘要:本文在对“立法官”作出较为充分的历史考究的前提下,即基于我国现有的符合国情民情的政治制度之条件和十三届全国人大一次会议对现行宪法修改之原则，特对我国现实条件下是否设置“立法官”制度，以及是否有必要制定《立法官法》等问题，从“目前再次修宪增设‘立法官’的可能性”等多个设疑方面予以了探析。
关键词: 立法官；立法官法；制度设立；法律制定；考究与探索

Research and Exploration on the establishment of "legislative judge" system
Zhai fēng
(guǎngyuán shì réndà chángwěi huì sìchuān guǎngyuán 628017)

Content abstract: on the premise of making a more thorough historical research on the "legislative judge", that is, based on the conditions of China's existing political system in line with the national conditions and the people's conditions and the principle of amending the current constitution at the first session of the 13th National People's Congress, this paper makes a special discussion on whether the "legislative judge" system is set up in China's actual conditions, and whether it is necessary to formulate the "legislative officer law", This paper analyzes the possibility of adding "legislators" to the constitution again.
Key words: Legislative judge; legislative law; system establishment; law making; research and exploration

引　言
对于“设立‘立法官’制度”和“制定《中华人民共和国立法官法》”的这个话题，笔者认为这应该是一个值得讨论和探析之话题。
因为，该话题无论是否成立，其本意皆可谓是积极且有现实意义的——即既与更好地维护作为立法工作者的“立法官”①的权利有关，又与提高立法的质量及其实效有关。
例如，笔者在2019年1月24日发表于《立法网•立法文化》的《话说“‘立法官’与‘立法文化’”》一文，就引经据典地分析了“立法官”一说，既起源于古希腊时代，又最早出自于我国西汉时期，还频频出现与当代报刊。同时，笔者认为，“立法官”之说，与中国古代之立法思想（理论）、立法制度、立法文本等皆应是息息相关的。此即说，“立法官”之提法，与概之为“中国古代立法思想（理论）、立法制度、立法文本之总称”的中国古代立法文化确实关联甚密。而笔者该观点的形成，既是基于了我国古代社会立法的相关基础及其历史演变进程的我国古代立法文化，又是着眼于了我国当今立法愈来愈凸显的“文明、民主、科学、法治”之高层次化和人民群众广泛参与之高程度化，故今适时设立立法官制度即是有利提高立法质量及其实效的②。
鉴此 ，笔者认为，无论提出“是否设立和如何设立‘立法官’制度”这个话题，还是提出“关于制定《中华人民共和国立法官法》的建议”，皆可谓着眼于了立法制度改革的创新，其旨在最终实现中共中央十九大报告提出的“推进科学立法、民主立法、依法立法”这一愿景。
而至于“立法官”一说是否有依据，笔者认为这也是无需质疑的。
因为，早在古希腊时代，雅典就有“公民即是立法官、审判官、行政官” 一说。据载，当时雅典民主政治的一个最基本的方面，就是其所有的官吏都是业余兼职。故此，其公职的专门化即被尽可能地控制在了相当小的范围内③。
可见，作为标榜当时雅典民主政治基本特征之一的包括“立法官”在内的典雅的业余兼职官吏们，既以其职位设置告诉了我们关于“立法官”一说国外早已有之，又告诉了我们，其当时该职位之特征即在于“奉行主权在民”。
然则，既然提到这样的话题，我们当然即有必要对“立法官”提法之由来，以及在我国现有符合国情民情的政治制度和法律制度的条件下，对“立法官”制度可否设立等相关问题，作一番较为深层地考究与探索。
一、对“立法官”提法之考究
㈠“立法官”提法在当代报刊的出现。
仅笔者所见，“立法官”一说正式见诸当代报刊的除了在1983年12月14日《光明日报》发表的房德邻《浅析康有为开制度局的主张》一文中提及之外，还有《青海社会科学》2003年第3期《对雅典民主政治的批判与反思》一文中提到的“在雅典‘公民是立法官、审判官、行政官’”这一句④。此外，还有 2017年10月26日《南方周末》刊发的《宋代平民的立法建议权》一文中“来自各地的立法建议最后都汇集到修敕所，由立法官加以删定、汇编，作为立法的参考，然后制订出立法草案”的这一句⑤。2018年4月12日,中国法学网刊发的 《清末立宪与康有为的“虚君共和”思想》一文，其中“政体有三：其一立法官，其一行法官，其一司法官。立法官，议论之官，主造作制度，撰定章程者也”的这一段，更是对“立法官”之职能作了专门阐释⑥。
㈡“立法官”提法应该最早出自西汉时期。
例如，《大科技(百科新说)》的2008年第11期刊登的《“大架子”的立法官》一文，讲了这样一个故事¬——
西汉时期，有个叫赵禹的人，是太尉周亚夫的属官司。一个偶然机会，汉武帝刘彻看到赵禹撰写之文犀利流畅，寓意深刻，即感到当朝很少有人超越于他。于是，即让赵禹担任御史，后又升至太中大夫，让他同太中大夫张汤一同负责制定国家法律。赵禹与张汤就职后，为了用严密的法律条文约束办事之官吏，即据汉武帝之旨意，对原有的法律条文重新进行了补充和修订。
当时，许多官员皆希望为首“负责制定国家法律”的赵禹能手下留情，把法律条文修订得有个回旋余地。故此，众官员即纷纷邀请赵禹与张汤一起作客赴宴，但在赵禹这里却得到的是断然拒绝。过了些许时候，经赵禹和张汤周密思考和研究，并经赵禹提议，决定制定“知罪不举发”即“官吏犯罪上下连坐”等律法，以此严格规制在职官吏违法乱纪。
该消息一经传出，众官员即纷纷请公卿们去劝说赵禹，不要把律法订得太苛刻了。谁知公卿们此时也是方寸大乱，先后各自带上重礼来到赵府，祈请赵禹修改律法“手下留情”。而赵禹见了公卿们却避重就轻，只是天南海北地闲聊，丝毫不理会这些公卿们请他修改律法时“手下留情”之暗示。
过了许久，公卿们见实难说服赵禹，便无奈起身告辞。
谁知临走前，赵禹硬是将公卿们带来的重礼退还。
故此，当即就有公卿说赵禹这个“立法官”的官架子大，看不起人。
然则，当时更多基层官员和社会人士听闻此事后则纷纷赞扬赵禹，认为他这个“立法官”是个极为廉洁正直的人。
而当此，亦有人问赵禹：难道就不考虑周围团转这些公卿显贵们对其有何看法吗? 赵禹当即义正言辞地回答：“我这样断绝公卿显贵们乃至好友或宾客们的请托，就是为了自己尔后能独立决定、处理事情，按自己的意志办事，而不受别人的干扰呵！⑦”
从上述故事可见，“立法官”一说，确实应最早出自西汉时期。
㈢“立法官”在国外的提及及其相关英语例句。
据笔者考证，对于“立法官”的提及，早在古希腊著名作家亚里士多德的重要代表作《雅典政制》中即有记载。其中的两段分别这样写道：
“执政官绝然不像君王与督战官那样参管祖先祭祀，而是单单限于增设的那些职能；因此执政官这一职位变得极其显赫乃是晚近的事情，凭借增设的职能而膨胀。许多年过后才选举立法官，此时各类官职已是年年选举了，让他们来颁布各种法令，保存它们以期对各种讼争作出裁决” ⑧。
“立法官们则住在立法院。到了梭伦的时代，他们全都住进了立法院中。 他们还有对各种讼案作出最终裁决的自主权，而不是像现在一样仅限于预先的审理⑨。”
由此可见，作为极具重要史料价值并专门讲述雅典城邦政治制度发展历程的《雅典政制》，早在公元前328年和325年之间的古希腊时代，即已清晰记载了当时除已设置了“执政官”职位之外，还设置的有“立法官”这一职位。
而另据笔者考证，对于“立法官” 的提及，在古罗马时代亦有之。
例如，2015 年第12期《世界文化》杂志，其发表的《古罗马家庭生活的变迁》一文，即有这样一段叙述：“罗马的立法官，赋予父亲对儿子的绝对权力……。父亲有权监禁和鞭打儿子，……让他在农场干活，甚至有权处死其儿子⑩。”
由此记载可见，当时古罗马不仅设置有“立法官”，而且其权力还很大，甚至有赋予父亲对儿子包括生与死在内的“绝对权力”。
还据笔者考证，英国近年即有相关立法者多次建言政府应该任命“首席区块链技术官”（此可谓系英国本土的“立法官” ⑾ ）。
据悉，英国议员Eddie Hughes还为此特别指出，政府应该“任命面向公众的首席区块链官员”，其官员“应该专注于制定把技术用于公共服务的战略，推进英国的区块链应用” ⑿。
而更为有趣的是，近年沪江词库精选的有关“立法官”的英语例句，亦即为“legislator”（译意为“立法委员、议员、立法者” ）⒀。
二、对“设立‘立法官’制度”提法之探索
既然“立法官”一说，从古至今、从中到外皆有所提，那么，我们是否可将“立法官”定义为“从事法规草案的起草、修改等工作的人员”，进而是否可提出“关于制定《中华人民共和国立法官法》的建议”呢？
对此，笔者认为有必要站出来谈谈自己的看法。
首先，笔者认为，无论提出“是否设立和如何设立‘立法官’制度”这个话题，还是提出“关于制定《中华人民共和国立法官法》的建议”，皆可谓着眼于了立法制度改革的创新，其旨在最终实现中共中央十九大报告绘制的“深入推进科学立法、民主立法、依法立法”这一宏图愿景⒁。

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