[ 赵庆庆 ]——(2004-7-14) / 已阅32778次

从成本上看，通道一旦形成，经济主体对通道的使用所产生的支出（一般表现为折旧或维修保养成本）随流通量的增加而降低——即边际成本是趋下的。同时，通道的建立常伴随着大规模的投资，因此通道比较具有自然垄断的特点。通道的建设常常具有宏观性，常伴随政府的干预或指导，即使在经济发达或较发达地区由微观经济主体参与并完成。而经济主体对结点使用所发生的支出则很大程度上与流通量有关系，对该类设施采取竞争性私人经营更具效率。节点的建立决策可以由微观经济主体完成。这表现了国家经营和与私人经营。
现实也显示了这一点：铁路运输有“网运分离”的趋势，电力系统已经实现“电网分离”；民航、航运也已经实现这种分离经营（港口码头与轮船，飞机场与飞机），城市中的公共交通领域有私人的参与，通信的某些领域也出现了私人竞争。所以，把某些物品绝对定义为“公共物品”是不科学的。即便是市容、公共卫生和清理和维护河道这样的普遍被认为是公共物品的公用事业其实也只在一定范围内具有公共物品的特点。
如果对某种产品或服务有效地实现向消费者分别收费，就可以借用市场的力量提供。我们可以对现有的制度安排做某些拓展，对有些不能向个人直接收费的物品采用某种间接收费方式。一个例子是，尽管广播传送的电波无法有效排除他人的使用，但广播电台通过与厂商签订广告合约，占用节目时间大打广告，听众收听广告，厂商为其向广播台支付费用，即广告费。另一个是停车场的例子，环绕一个停车场的商店的所有者可以让消费者免费停车，而将相应的成本加在周边商店的商品价格中。这种做法的核心，是将交易费用较高的产品或服务的成本，加在交易费用较低的产品或服务的价格中。类似地，市政府可以将一段河道交由房地产开发商清理和维护，因为只要该开发商拥有沿河土地，河道的清洁就会提高沿河土地的价值。
从世界历史上看，公共物品也不一定全要由政府提供。
中英美三国近代以来实行的都是政府邮政专营，但是这种邮政垄断并不是自然形成的——国家邮政服务的成本特性在这三个国家都不是形成政府垄断的经济技术基础。事实上，是法令和政府的强力执法行动，才保证了并不具有成本竞争优势的国家邮政在市场竞争中胜出。以为邮政一定具有自然垄断性质，这可能是非常武断的见解。更一般地说，世界上就有一些自然垄断的起源不自然。
以前，日本的国家铁道部垄断整个国家的铁路交通，却造成了巨大亏损，1986年，日本政府就把它改造为日本铁道株式会社，把它民营化了，从而扭转了亏损局面。日本的电力行业现有十大电力公司，垄断了整个日本的电力生产销售，但它们不是国家垄断，而是民营企业经过竞争，剩下几家最有实力的企业，形成一个自然垄断。 日本的许多其他行业也是这样的情形。这些不但说明了国有企业的X无效率，也说明了公共物品不一定要由政府垄断经营来提供。我国现在也正在大力探索公用事业民营化的发展模式。
从以上几个方面可以看出，单纯以自然垄断的规模经济和成本优势特点为理由，设置严格的市场准入，进行政府管制，限制市场的进入和退出是不适当的。

第二节　公共利益理论与市场准入
在现代，企业已经高度发展起来，其规模和活动范围不断扩张，内部和外部关系也相当复杂。政府一直以公众利益的代表和维护者的角色行使其权力，为了维护社会秩序，包括经济秩序、安全和其他秩序，对企业进行社会性管理。在市场准入的管制方面政府也以几个理论作为自己权力来源的依据，但同样受到质疑。

一、保护公共利益与追求局部利益
公共利益理论认为，公用企业产品为社会公众日常生活必需品，与人民生活息息相关，同时又是社会公用的基础设施，是其他社会产品生产的前提和基础。在一定程度上，公用企业可谓社会经济生活的神经中枢，非一般竞争性企业，由谁经营，事关国计民生、国家的主权与安全。因而，严格限制自由的进入和竞争，由国家实行垄断经营，防止公用企业被不当利用，损害社会公共利益和国家安全。
然而实行严格的市场准入，国家垄断经营，真的必然能够维护公共利益吗？
先看两个例子，2004年3月，四川化工股份有限公司人为把大量氨氮超标几十倍的工业废水，排进了沱江，造成下游内江、简阳等地，上百万人前后近二十天无水可喝。有关部门统计，沿江死鱼约50万公斤，各种经济损失3亿元。而生态损失至少需要五年才能够恢复。沱江污染事件中的四川化工股份有限公司是一家典型的国有企业，而正是这家国有企业接连造成沱江的严重污染事故，给当地人民的生产生活和当地经济造成恶劣的损害，另一家企业河南的莲花味精厂也长期超标排污，严重污染了淮河水域，阻碍了淮河治理工程。
两个案例中，国有企业的效益直接关系的是企业本身、当地政府的利益，超标排污避免了污水处理的成本，可以直接提高企业的效益，排污给企业外部和其他地方的损害不容易直接量化并抵消该企业和地方的经济效益，超标排污是有利可图的。这些充分说明，国有企业本身不必然是公共利益至上和维护公共安全的，而往往代表一定范围内主体利益。
1971年，斯蒂格勒提出，管制是为了保护生产者利益，管制有利于生产者，因为政府采取的管制政策往往倾向于提高行业利润。国家垄断的经营者已经不是社会福祉的创造者，而且是一个以国家意志和行政权力作掩护的更容易掠夺消费者的狭隘的经济人。公用企业给人的印象完全是高价低质的产品和服务的提供者，对社会利益造成了极大的损害。
除了追求局部利益的需要，政府实行市场准入，垄断经营，俘虏理论认为，立法者或者管制机构被被管制行业所俘虏，管制政策有利于被管制行业。立法者所通过的法案是响应某行业的需求而制定的，旨在保护该行业生产者的利益。交易费用经济学和信息经济学解释了管制机构会被被管制行业所俘虏的原因，即由于交易费用和信息不对称等问题的存在，导致被管制企业可以通过向管制机构提供有利于自己的虚假信息而使管制机构制定有利于自己的管制政策，从而导致管制机构被被管制行业俘获。
这里说明一个问题，如果管制机构真的被被管制行业所俘获，为何政府管制受到了被管制行业的反对。斯蒂格勒指出，管制是响应利益集团最大化其收益的需要而产生的，一个利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益集团中来。管制目标其实是各个利益集团相互之间的力量斗争的结果。管制立法过程本身就是不同利益集团相互较量的过程，管制执行机构的产生、成员的任命及其组成等方面都可以为各个利益集团所影响。管制机构从其产生之始就已经代表了某些利益集团的利益。
事实证明，国家垄断经营不一定就能维护国家安全，私人经营也不一定无效。美国9•11事件充分表现了政府保障的不利，但形势十分复杂的以色列机场是由私人公司负责保安的，也可以运作良好。
经营者的唯一和最终目的是利润，而不是反政府和社会，在一个政权稳定并有良好监督机制的社会中，无论是民营还是外资经营公用企业都不会危及社会公共安全和利益。许多国家的实践表明，在公用企业中引入竞争机制，适当开放市场，消费者反而能得到质优价廉和安全稳定的产品和服务。因为竞争企业基于其自身利益将比垄断企业更加关心消费者利益。
但是，适当的市场准入制度仍然是有必要的。企业不但具有经济属性，还具有社会属性，这在今天表现得尤为明显。某些产品或服务涉及到国家安全和国防利益，如核工业、军火及爆炸品剧毒工业、电信邮政业的某些高保密事项等，即便在市场化改革中，对其中的某些领域，仍要有严格的市场准入。文教、卫生、娱乐、传媒等这些对社会有益的行业承载着精神文明建设的价值，其所提供的服务和产品一定程度上与意识形态有关，过去这些行业都是事业单位，现在通过改革不断市场化，逐渐允许民间资本进入，需要建立合理的市场准入条件。
一般行业也需要市场准入制度，因为市场风险可能来自市场主体的违法或不当行为，可能来自宏观结构和机制的缺陷和失衡。市场主体既是微观市场行为的主动者，也是宏观经济运行的最终载体，它的合法与适当是市场行为合法与适当、经济发展与平衡的基础。市场准入制度约束和规范市场主体进入市场的资格。
二、市场信息不对称与不完全信息的普遍存在
信息不对称理论(asymmetric information theory)是英国剑桥大学教授詹姆斯•莫里斯(James Mirleees)和美国哥伦比亚大学教授威廉•维克瑞(William Vickery)在信息经济学中提出的重要理论，是信息经济学的核心。该理论认为，在日常经济活动中，由于某些市场主体拥有另一些市场主体不了解的信息，由此造成不对称信息下交易关系和契约安排。西方信息经济学就是主要研究在非对称信息情况下，当事人之间如何制定合同契约及对当事人行为的规范问题，故信息不对称理论又称契约理论或机制设计理论。
从不对称发生的时间看，信息不对称性可能发生在当事人签约之前，也可能发生在签约之后，分别称为事前不对称和事后不对称；从不对称信息的内容看，不对称信息可能是指某些参与人的行动，也可能是指某些参与人的知识和信息，分别称为隐藏行动和隐藏信息。
信息经济学所讨论的信息即指这种影响双方利益的信息，而不是讲各种可能的信息。事前发生的信息不对称会引起逆向选择问题，而事后发生的信息不对称会引起道德风险问题。当产品的卖方对产品质量比买方有更多的信息时，低质量产品将会驱逐高质量商品，从而使市场上的产品质量持续下降。不对称信息对交易双方都不利，拥有信息的一方有欺骗的倾向，不掌握信息的相对方持怀疑态度，延缓或阻碍交易。
与此相反，经济学古典理论认为，市场竞争机制达到资源的优化配置，其一条重要的基本假设就是“经济人”拥有完全信息，即买卖双方对所交易的商品和服务都有完全的了解，双方掌握的信息完全相等。这样，任何商品和服务的质量都很容易判别，都可以凝结到价格上，并通过价格得以反映。实际上人们早就知道，现实生活中由于商品和服务日益复杂(特别是金融、证券、保险等)，消费方要了解商品、服务乃至企业的投资状况、财务状况相当困难，市场主体不可能占有完全的市场信息，不仅个体搜集、吸收和处理信息的能力是有限的，而且信息的传递是不顺畅和不完全的，人的判断有误差，这一切都是经济运行分析的前提。在不完全信息条件下，价格机制不能有效和普遍地实现帕累托效率，市场不是完全有效率的。
经济学家为如何解决信息不对称提出了许多理论和模型。
2001年诺贝尔经济学奖得主——美国经济学家阿克尔罗夫曾经特别认真地指出，并不能由信息不对称的理论得出这样的结论，即政府干预是解决不对称信息问题的必然手段，克服逆向选择和道德风险的办法是建立起激励机制和信号传递机制，缺乏信息的一方要改变自己在交易种的信息劣势，采取一定的措施获取对方的隐藏信息，这种活动称为筛选(screening)；同样掌握信息并拥有优质产品的一方也极力把信息尽可能展露出来，使优质产品不被劣质产品混淆，赢得市场，这种活动称为发信号(signalling)。筛选和发信号虽然采取行动的主体不同，但实质是一样的，即暴露隐藏信息，消除或减缓信息的不对称性。同时，解决“次品难题”可以有的更好的办法，如即保修和信誉机制 ，这两者都不需要政府的干预。
而当年的另一位诺贝尔经济学奖得主美国经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨却有相反的看法，他在获奖后哥伦比亚大学举行的新闻发布会上说：“市场经济的特征是高度的非理性和不完整性。旧的模型假定信息是完美和理想的，但即使很小程度的信息不完整也能够导致很大的经济后果，用通俗的话说就是‘一些人知道的比另一些人多’”，市场的这种不完善需要政府干预。
与企业设立相关联的市场失灵，是以信息不对称为根源的，由于企业（尤其是有限责任的企业）设立时的资产与人员的准备都直接影响着成立后的企业与相关市场主体交易的效率与安全，企业设立法制所规制的重要信息公开制度正是为相关市场主体获取信息创造条件，以克服信息不对称极其引发的市场失灵。
知识上的发现可能并不能改变人们的政策取向，因为，政策往往是情感的产物，而不是理性算计的结果。即使是经济学家也不例外。
实际上，从信息不对称得出市场需要政府干预的结论是不充分的。
首先，每个经济活动主体都知道，在现实世界中，信息从来就是不对称的、不完备的，市场本来就是不完善的，而经济学古典理论却假设信息是对称的，完全的或暂时不考虑信息的不对称、不完全，以此为基础作分析，后来发现或想起了信息的不完全，不但没有放弃这样的理论前提，却试图借助政府的力量让市场符合完全信息市场的假设，这在逻辑上本身是荒谬的。
其次，市场准入制度虽然造就了一个企业信息的平台，并希望通过审批和登记程序来保障这些信息的准确和真实性，但是这不是完全可行的。
假如消费者和厂商之间的信息是不对称的，那如何又能保证厂商和政府之间的信息是对称的呢。欲进入市场的主体存在机会主义心态，欺骗审查、登记机构，某些企业有效地操纵政府管制排斥竞争者、获得垄断地位，而政府官僚却还以为自己在维护公正秩序，政府被企业俘获正是信息不对称的结果。最近的一个例子是2003年11月，曾经被北京市政府评为“放心中介”的房屋中介的工作人员竟集体挟款逃跑，就是这样一个企业采取各种非常手段取得登记并获得“荣誉”。
另外，在政治市场中，政治家和官僚之间的信息也时不对称的，立法者建立了一种市场准入制度力求保障市场秩序，但是执法者能够采取手段隐瞒执法情况，不执行或扭曲执行这种制度，下级政府部门对上级政府部门、下属对领导隐瞒情况或欺骗，使政府决策不能充分按照市场准入制度对进入市场的主体有效把关，在我国人们把这种现象形象概括为“上有政策，下有对策”。
最近的江苏常州铁本钢铁公司违规上马钢铁建设项目 ，体现了政府管制中存在的许多问题，其中一个就是上级政府和领导相对于下级政府和下属在信息上的劣势。要克服这种状况，难道在政府之上再搞一个弥补政治信息不对称的超级政府吗？
而且，体现政府干预市场的公共机构并不能绝对可靠得履行审查职责，这是因为如果一味地强调公共机构的严格审查，就会导致团体理性对个人理性的否定，产生与市场主体经济能力不适的低效率现象，特别是市场主体对其管理交易主体（政府）的不合作现象。
北京大学光华管理学院的张维迎教授认为，管制和信誉是解决非对称信息的两个基本机制，二者有互补性，也有替代性。如果企业不讲信誉，管制能起的作用就非常有限；进一步，管制越多，企业可能越不讲信誉。
面对着不可避免、无法根除的信息的不对称和不完备，尽管任何一种制度都不可能从根本上解决这一问题，但市场的无形之手是比政府的有形之手更灵活，更能有效地解决问题，应该放开市场，建立适当的市场准入制度，让市场充分竞争。
三、外部性与管制手段的综合性
外部性（Externality）是指一个厂商的经济活动附带的对其他厂商、消费者和社会整体造成有害或有利的影响，但该厂商并不承担相应的成本或获得相应的报酬。“当生产或消费对其他人产生附带的成本或效益时，外部性或外部效应就发生了，就是说，成本或效益被施加于他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此付出代价或为此获得报酬。更为确切地说，外部效应是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来”。
外部性包括外部经济和外部不经济。外部经济是指人们的经济行为有一部分利益不能归自己享用，对他人产生正效应，而没有获得报酬。外部不经济是指人们的经济行为中有部分成本不必自行负担，厂商的行为对社会有负效应，而没有承担由此产生的成本。
外部性会导致边际私人成本与边际社会成本、边际私人收益与边际社会收益的差异。由于外部性导致私人成本（收益）与社会成本（收益）的差异，因此，在存在外在性的情况下，市场机制会一定程度上失灵，资源配置不能达到帕累托最优（Pareto Optimum），社会福利不能达到最大。
政府矫正外部性的常见做法有两种，一是管制，通过命令与控制政策直接控制外部性，二是以市场为基础的政策，也就是给企业和个人某种激励，如税收和补贴，使他们自己解决外部性问题。
管制指政府行政机关依据有关法律、法规，对微观经济主体所采取的一系列控制与监督行为，可以分为经济管制和社会管制。经济管制是主要是针对自然垄断和存在信息偏差的领域，为防止发生资源配置的低效率和使用者的不公平利用，政府用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制，如对电力、城市供水供气、公共汽车、地铁、城市出租车、邮政、电信、广播电视以及铁路、航空运输、银行、证券、保险等行业的规制，市场准入制度就是此。社会管制主要针对所有可能产生外部不经济或内部不经济的企业及事业行为的规制。其规制范围主要包括消费者保护、产品质量、生命安全保护、环境保护等，用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。社会性管制并不是针对某一特定的产业行为，任何一个产业内企业的行为如果对社会或个人的健康、安全、环境等造成危害，就要受到政府规制，经济性管制是政府对某特定产业的纵向制约。一般来说，矫正外部性的政府管制属于社会管制。
外部不经济情况下，企业实现内部经济，而对外造成损害影响和后果，社会对此予以控制和治理的成为往往比企业本身取得利益更大，造成整个社会的“不经济”。传统普遍认为烟草行业、高污染排放量的化工、冶炼、造纸等行业是“外部不经济”的；随着社会均衡增长和可持续发展意识的增强，以及资源综合利用技术水平的，发达国家越来越多地把那些对自然或不可再生资源实施低效率开发（如过高的能耗比、产品中过高的木材使用率等）、产品或服务中含有过量的致病致害因素（如农产品中过高的农药残存量）的行业或企业视为“外部不经济”的行业或企业，对此加强政府管理是必要的，对从事这些产品或服务的主体制定了较高的市场准入标准。通过市场准入管制，预先淘汰掉那些不具备相应的高技术能力、治污降污能力的申请人，甚至不允许某些行业的“自由进入”(如烟草行业、某些有可能产生麻醉物质的化工和制药行业)，正是为了实现全社会总的经济配置最优化。
外部经济的情况下，政府也可以通过市场准入，保证市场上主体的垄断地位或相对垄断地位，保障其对社会有利的行为获得回报，确保其利润，从而促使其进行对社会产生正效应的行为。如中国保证中国电信一定程度的垄断地位，以发展边远地区的通信事业。

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