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    [ fazhi1234 ]——(2020-4-12) / 已阅3746次

    职务的现代意义及其实践
    ——以党政机关领导干部职务为主要视角

    摘要:
    职务终身制是封建残余。退休制度和职务任期制是职务在现代意义上的重构。但是,领导职务只受退休年龄基本限制,一旦担任领导职务,可以一干到退休,仍然是变向的终身制。有任期限制的领导职务,任期届满原则上是同等层次按排职务,仍然是“职务层次”的变向终身制。这都表明我们在废除职务终身制方向上有未竟的事业和未拓的步伐。当代中国,我们必须承认职务的公共属性,削弱其个人身份属性,强化其在社会分工意义上的管理职能。但是应当充分承认职务的个人福利属性,自觉打开职务按排的公平视野。最后,应当从较低层次的领导职务开始,充分认识和丰富职务的现代意义及其实践。
    关键词:职务终身制、任期制、退休制、职务、轮流制

    以下正文:
    一、 职务终身制既有认识及现存问题
    (一)职务终身制是封建残余。
    封建帝制在我国有两千多年的历史。如果说“皇上”也是一种职务,那么,这一职务不但是终身的,而且是世袭的。
    职务终身制,以今天的视角观察,顾名思义,就是一个人被赋予某种职务后,非经特定事由(通常需要非常严重)不可剥夺,可以平生享用这一职务。此时,职务有很强的“人身属性”,是身份的象征。与其说是“社会分工”意义上的某种岗位代表特定的社会管理职能;不如说是社会成员分类意义上的某种划分,代表身份、权威、尊严或荣誉等等。简单的说,担任什么职务,就是“什么人”——基本确立了“人”的社会地位和等级。所以,职务终身制一般要对应社会等级。社会上的人们按照职务所赋予的身份,被分成三六九等,具有贵贱之分。这种意义上的职务显然是封建残余。
    现代意义上,职务虽然也有一定的身份属性,但是已经弱化。今天我们应当怎么理解职务呢?笔者认为,应当完全剥离其身份属性。职务的基本内涵就是负有特定管理职能的普通人。为什么是“普通人”?因为,人生而平等,不应当因为某种职务“高人一等”。那么,职务是什么呢?职务没有身份意义,是在社会分工意义上负有特定管理职能的人。
    我们的干部队伍建设不可能与职务没有关系。我们党作为新型政党显然经历了或者还要经历由封建官僚的职务向现代职务转身的历史过程。
    在这一转变过程中,已经取得的进步,可以归结为两点:一是废除职务终身制,实行退休制;二是职务任期制。
    1980年8月,邓小平两次接受意大利记者奥琳埃娜.法拉奇的采访,讲到领导职务终身制就是封建残余,必须克服,必须解决。
    职务终身制的打破,其根本意义,如同党章规定: “党的各级领导干部,无论是由民主选举产生的,或是由领导机关任命的,他们的职务都不是终身的,都可以变动或解除。”根据党章的规定,任何人都不能认为职务是“自己的”,更不能认为天生是自己的,必须承认职务是外在的,是人民赋予的。这实质上,已经是职务现代意义上重构。
    (二)职务终身制与退休制
    可以说,80年代之前我国的干部领导职务成为事实上的终身制。 20世纪80年代之后,情况有了变化。邓小平以巨大的政治勇气与政治智慧为废除干部领导职务终身制、顺利实现中央领导层的平稳交接以及中国民主政治建设,作出了利在当代、功在千秋的历史贡献。
    这个时期,废除职务终身制在制度上的主要体现就是退体制度。换言之,领导干部从一干到老,过渡到一定年龄便止。我们对职务终身制的改变是退休年龄的设定和相关制度。有了这个制度,领导干部不能像皇帝那样老死在自己的岗位上,不能在一个职位上不死就退不下来,不能终生拥有某个职位。退休制度,使职务正常的变动和解除,是职务与人身的基本分离。所以,退休制度是职务终身制的基本废除。同时,这一制度让领导职务加于其身也离于其身,让领导干部经历了有职务和没有职务两种身份,一定程度上削弱了职务的身份属性,对于职务现代意义上的重构和实践具有根本的推动作用。
    (三)职务终身制与任期制
    随着社会和时代的进步,对职务终身制的打破已经不限于退休制度。任何职务都不是终身的,并且很多职务都有了“任期”。这样,拥有某个职务的人,在没有退休时,可能就与职务分身了。职务与人的这种不固定性,意味着我们更具体的抛弃了职务终身制,进一步彰显了职务的非私人属性,职务的现代意义更为强烈。
    (四)废除职务终身制的当代问题
    职务终身制的打破和任期制的建立,以及整个社会的进步,使我们有条件有能力去重构我们对职务的既有认识和实践。在现代意义上,职务不代表某个人的权力,它始终是“公共的”权力。职务加于某人之身,是要求他代表公共行使权力。哪怕权力正在行使过程中,权力依然是公共而不是私人的。因此,任何有职务的人,都不能认为“我”有什么权力,不能认为权力是“我的”;他应该时刻牢记,权力是人民的。也就很自然能够得出“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”等基本的政治观点和要求;同时,就会根本否定以权谋私,滥用职权等不良乃至犯罪的思想和行为。那么,这一切其实都意味着职务在现代意义上的重构和全新实践。
    我们已经有了退休制度和职务任期制,在当代中国,能不能说我们已经彻底废除了职务终身制,或者我们尚存的基本问题又是什么?
    我们的基本问题是任期制局限于特定职务;而且,特定职务的任期制,还是变向终身制。理由如下:
    1、我们的职务任期制局限于选举类的职务。比如县级国家机关中的县长(市长)、法院院长、检察院检察长、人大常委会主任副主任等选举产生的职务都有明确的任期。再比如党的各级委员会所包含的职务,因为每届任期5年,这些职务均有明确任期。除此之外,我们的很多领导职务,都是一旦任命,只要没有重大过错,便“下不来”,直到退休。也就是说我们的任期制局限于部份领导职务。还有很多领导职务没有任期制,或者说任期无限,除非退休。这些领导职务,比如机关内部的中层正职,很多,一大批。笔者认为,这是职务现代意义重构和实践中的基本问题。简言之,相当一部份“领导职务”,实质上没有任期。虽然,受退休制度的制约,但实质上非常类似于职务终身制。说的不好听点儿,不过是职务相对于自然年龄早死几年而已。那么,真正意义上的废除职务终身制,应当是任期制的普适化。即所有“领导职务”,均有任期限制。期满,即使没有任何过错,也要去其职务。它强烈的表明职务的非个人属性,非个人身份属性,反复重申职务的公共属性。
    笔者认为,这是非常重要的事情。我们的整个体制,布满了大大小小的无数官员,其中很多领导职务,比如基层人民法院内部的中层正职,比如乡镇机关内部科室领导职务,很容易出问题。这些职务上的人和这些职务所具有的权力,非常容易变质。究其原因,就是因为公私不分。在思想根源上,也是封建残余——很多人将职务视为个人身份,将权力视为私人属性的事物。任期制将在很大程度上克服这种认识,通过多次去其职务,强调和重申职务的非私人属性,显然有利于干部队伍的建设和重构。有观点认为,“很显然,这一制度并不是仅仅针对少量的选任制干部,而是适用于并且必须适用于广大党政干部,这是任期制实施的一个基本着眼点”。 所以,任期制局限于部份领导职务,很多“领导职务”没有任期限制,是我们干部管理体制的一个基本问题。
    2、“变向终身制”的基本解释。
    如果说没有任期限制的领导职务是仅受退休限制的终身制,那么,有任期限制的领导职务其实也是变向的终身制。理由如下:
    实行任期制的职务,或者基于其它法律法规或党规的规定轮岗交流的职务,通常从该职务退下来的人,都是同等职务层次安排工作。也就是说,一旦达到某个职务层次,即使任期届满或其它正常原因,不能再担任这一职务,也只能担任同等层次或高于这一层次的职务。实质上,这是“职务层次”的终身制。
    为了充分发挥干部的才能,以及基于其它历史和现实的诸多因素考虑,按照先前职务层次安排领导职务,有一定的合理性。不过,这种职务安排,潜在告诉人们,职务具有人身属性。什么职务就表明你是什么层次(身份)的人。因此,一个职务结束,一定要按照你的身份,委任另外“同等层次”的职务。只能破格提拔,不能降格使用。这个“格”其实就是官员的身份或等级。虽然我们没有对“格”明确承认,但是,潜在的一定程度上它还是森严的。
    从职务层次考察,相同层次的领导职务可以视为同一职务或非常类似的职务。这样,有任期限制的领导职务,实质上也只受退休年龄限制。跟没有任期限制的领导职务一样,职务也可以说不过是比自然寿命早死几年而已。所以,有任期制的领导职务,其实也是变向的终身制。
    上述两种现象,即诸多领导职务其实没有任期限制,以及有任期限制的领导职务也是变向的终身制,是我们干部队伍建设的基本问题。它已经成为体制的固疾,有必要克服。这些问题决定了我们的领导干部“能上不能下”的基本属性。究其根源在于,我们的思想仍然存在封建残余,仍然视职务为“身份”而不是公共属性的事物。比如,担任领导职务后,哪怕只是副科,也就是说,从此以后,与非领导职务的工作人员不是一个“层次”。即使职务形式有所转换不是升就是平调,原则上不能低于这个层次安排工作。如果低于就是“不正常的现象”。这里面的根据或“道理”,分析起来,根本就是封建残余。
    这就告诉我们两个问题:第一、“职务终身制”呈现出新的样态。它并不像我们想像的那样,已经彻底废除了。无论在思想上还是实践上均有残余。第二、职务在现代意义上的重构尤为迫切。我们再也不能按照封建思想理解职务,必须在现代意义上对职务有新的认识和实践。
    因为,没有任期限制的领导职务只受退休年龄限制以及有任期限制的领导职务虽然具体职务有任期,但是相同层次职务基本没有任期限制,也可以认为是只受退休年龄限制。故这两个现象可以表述为同一个问题,那就是变向终身制。职务虽然不能一干到老,打破了终身制;但是,一定程度上不过是比自然寿命早死几年而已。从而又构成了废除职务终身制的基本问题。为了表述方便,笔者将这一问题归结为“变向的职务终身制”。
    (五)“变向职务终身制”基本危害略析
    领导职务没有任期限制以及有任期限制的领导职务,“职务层次”任期又不受限制,这一当代问题至少有两个非常利害的弊端:
    第一、不利于职务现代属性的认识和实践。
    这种职务安排,强化了个体的身份意识,淡泊了职务的公共属性。任何职务都是为人民服务的岗位,不具有私人属性。但是,一旦变向的终身制成为事实,个体的思想认识就会退化保守落后,就会更多的从个体的意义理解职务的实际内涵。比如,部分领导身上的“家长制”作风,你很难从这种作风上分析出职务的公共属性。我当了镇党委书记,镇上的钱就是咱的。镇上的事,就是我说了算。这种霸气就源于对职务私人属性的认同。这种认同就是由于职务终身制没有彻底清除在部份领导者头脑中所形成的反映。随着职务层次提高,身份也不断发生转化,职务的私人属性也不断强化。这就是职务层次终身制所带来的现实弊端。如果能打破职务层次上的终身制,必能进一步彰显职务的公共属性,有益于职务在现代意义上重构和实践。
    第二、让我们的体制趋于保守和落后。
    相当一部分领导职务没有任期限制,一上任可以干到退休,即使交流或转换职务,也只能上调或平调,这种状态自然是一种身份保障。这种保障的出发点是对职务私人属性的认同或迁就。如果职务是公共产品,不具有任何私人属性,不再由“某个人”担任,就是一件很正常的事情。我们就不会考虑给这个人一个相当的职务作为“交换”。卸任就是卸任,职务本就不是个人的,不需要任何等价交换。相等职务层次的安排,其实是照顾了职务的私人属性。这种照顾或习惯做法让领导职务非常安全,非常有保障,也就产生相当的惰性。一些领导干部之所以会安于现状,不求上进,不求有功但求无过,就跟这种体制的安全性有很大关系。因此,这种职务层次的终身制,让很多领导干部思想保守僵化,成为事业发展进步的“右派”。另一方面,这种安全性也助长了其霸气和任性,让职务失去生机和活力。因此,长远之计,我们的干部管理体制应当进一步打破职务层次上的终身制。
    综上,职务终身制是封建残余,以及废除职务终身制实行退休制度是我们在这个方向上的基本进步。然而,退休不过是职务比自然寿命早死几年而已。这就意味着我们在废除职务终身制的方向依然有未竟的事业和未拓的步伐。没有任期限制的领导职务以及职务层次不受任期限制的基本问题构成当代中国干部管理体制上的基本问题。它仍然是封建残余,是变向的职务终身制。这就包含了我们对职务终身制的既有认识和需要解决的现存问题。
    二、 根除职务终身制的目标及其意义
    职务终身制的彻底废除,其实是职务现代意义的彻底重构。当“君权神授”被“社会契约论”和“国家的一切权力属于人民”所代替时,社会的所有领导职务都应当具有强烈的现代意义。这种职务的根本内涵不过是其“公共属性”。我们再也不能视某个领导职务是某个领导人的职务,必须在思想根源上承认它是“公共的”职务。
    “在中共十三届四中全会前后,邓小平表态要退出中央领导岗位,并反复说明,一个国家的命运建立在一两个人的威信上面,是很不健康的,是很危险的。” 因此,我们不应当崇拜某种个人能力。当然,每个人的天赋秉性知识阅历理想追求都不一样,的确有的人更适合从政,更适合成为领导。这当然不能打破领导职务的公共属性。
    笔者认为,职务在现代意义上的重构和实践应当把握两个基本点:所有职务都是“公共产品”;所有职务同时是个体的“社会福利”。
    我们承认职务是公共产品,必须剥离其身份属性。我们必须视人民为国家的主人,任何领导干部都是人民群众中的一员。通常,我们国家只有一种“人”,那就是“人民”。没有高低贵贱之分,没有层次和等级的确定划分,更没有高于人民的人。任何职务都不能产生特殊的身份。有职务和没有职务,在身份意义上完全平等。职务所代表的是社会分工意义上的特定的责任或管理职能,或者在组织体系中的一定角色。职务并不能将人和人在身份意义上分开,无论在体制内还是在体制外。这就是现代意义上的职务。这种职务内涵不但需要在认识上加以提升,更需要在实践中加以充实。
    职务的福利属性,我们往往承认不足。我们在作出职务安排时,都是冠以被安排者如何德才兼备,如何胜任某个领导职务展开,很少承认这其实是给被安排者增加福利。尽管实际上,在职务安排结束后总会相应的对工资福利待遇等做出安排。这种不被明确承认,却又实行不二的做法,其实完全构成职务的“私人福利”。也就是说职务不只是责任,同时是个体的福利。责任是它的公共属性,福利则是它的私人属性。现代职务以公共属性为基本特征,但是,也必须承认其在增进个人利益方面的私人属性。因为,这种增进并不能惠及公众,它专属于担任职务的某个人。
    这一点与我们党章的规定也是一致的。比如撤销党内职务是党章规定的纪律处分。如果说职务只是个体的责任和付出,撤职不过是工作安排或决定,不能构成对个体的处分。正是因为职务同时是个体的利益,撤职才具有惩戒意义。故,职务的私人福利属性我们应当承认。

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