[ 朱旭东 ]——(2022-6-30) / 已阅4982次

“地票”新政给西部律师法律服务市场
带来的新机遇

朱旭东
上海创远律师事务所

一、 何为“地票”
所谓地票，是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的在特定交易场所交易的建设用地指标。[注释1]
二、 “地票”制度出台的现实需求
随着我国城镇化建设的高速发展，在建设用地土地指标非常有限的情况下，农村很多人举家搬到城市打工居住，农村房屋大多长期闲置，导致数量庞大的建设用地无人整理，比如笔者的家乡苏南的农村新建了大量新房，原老房子区域的旧房子无人拆除和居住；另一方面，东西部经济发展水平的不平衡、同一地区经济发达区域和欠发达区域经济发展水平的不平衡，导致建设用地需求的不均衡。专项调查表明，全国城镇规划范围内共有闲置、空闲和批而未供的土地近２６．６７万公顷（４００万亩）。全国工业项目用地容积率０．３－０．６，工业用地平均产出率远低于发达国家水平。１９９７－２００５年，乡村人口减少９６３３万人，而农村居民点用地却增加了近１１．７５万公顷（１７０万亩），农村建设用地利用效率普遍较低，这些因素最终导致一边是18亿亩耕地红线指标屡达警戒线的压力、一边是农村和经济欠发达地区的建设用地大量闲置，造成宝贵土地资源的极大浪费。为此，国务院确定了至2020年要通过大力加强农村土地整理补充耕地６３万公顷（９４５万亩）和１８２万公顷（２７３０万亩）、通过积极开展工矿废弃地复垦补充耕地１７万公顷（２５５万亩）和４６万公顷（６９０万亩）、通过适度开发宜耕后备土地、开发未利用地补充耕地３４万公顷（５１０万亩）和１３９万公顷（２０８０万亩）的战略目标。[注释2]
基于上述状况，近年来许多省份为了调剂本省内的经济发展水平导致的建设用地需求的不平衡，尝试了省内跨区域的耕地指标和建设用地流转等措施满足经济发达区域的建设用地需求，但上述尝试大多仅限于耕地和建设用地的存量置换和调剂，而且，国务院和国土资源部一再下文：涉及占用农用地的，不得以土地置换为名，规避农用地转用报批手续。[注释3]
如何设计一种模式，让闲置的建设用地转化为耕地、并通过复垦后增加的耕地数量转换带动建设用地指标数量的同步增长呢？其中，重庆市人民政府最早在国内采取了“地票”政策：将大量农村闲置的旧的建设用地整理成耕地并经验收合格后形成新的建设用地指标、用这个指标到交易市场去交易，获取指标者就成为新的建设用地指标即“地票”持有人，一是可以满足持有人获得建设用地的征地和竞买资格，二是可以让农民在他们的宅基地等闲置的旧的建设用地的复垦、指标变现后有一块增值的空间。至此，以农村闲置建设用地复垦成耕地指标作为主要载体和内容的“地票”和对应的交易制度应时而生。
三、 “地票”制度的法渊
坊间一直认为重庆市是我国“地票”制度和概念的首创省份，实际上，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第三十一条有明确规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。”确立了非农建设占用耕地必须“占一补一”，以实现耕地的占补平衡基本原则。
重庆之所以能率先进行地票制度的试验，应当是源于2007年国务院批准重庆为统筹城乡综合配套改革试验区给重庆所带来的发展机遇，2008年2月出台的《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》正式批准重庆建立统筹城乡的土地利用制度，在确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高基础上，稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点。紧接着2008年6月27日国土资源部出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发【2008】138号）首次提出了“城乡建设用地增减挂钩周转指标”的概念，并明确“挂钩周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准。”，在前述一系列的国家政策、国务院部门规章基础上，重庆市人民政府于2008年11月17日通过了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)这一地方性规章，2008年12月4日重庆农村土地交易所挂牌，该交易所以“指标交易”作为主要交易标的进行的试验，正式标志着我国地票交易制度的诞生。
上述《暂行办法》第十八条规定：“建设用地挂钩指标定义：本办法所指建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。”、 第二十四条规定：“指标交易规则：一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人，均可在农村土地交易所公开竞购指标。”、第二十五条规定：“交易价格指导：市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格。”、及第二十七条规定：“指标购买用途为：（一）增加等量城镇建设用地；（二）指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。” ，需要特别指出的是，该《暂行办法》所指的复垦的建设用地挂钩指标还仅仅限于农村集体建设用地指标。
此后，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）肯定了重庆市这一建立统筹城乡的土地利用制度的指标交易的试验：“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。”，在这一鼓励政策的引导下，全国其他地方纷纷借鉴重庆的经验开展多种形式的增加建设用地土地指标（如河南省出台的复垦券制度）的试点。
最终，重庆市人民政府于2016年1月1日颁布并施行了《重庆市地票管理办法》（以下简称《管理办法》），该《管理办法》第二条首次明确提出了“地票”的概念：“本办法所称地票，是指土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为合格的耕地等农用地后，减少建设用地形成的在重庆农村土地交易所交易的建设用地指标。”《管理办法》还明确了复垦项目的地票收益权可以依法向金融机构申请融资、取得建设用地整理合格证备案号后的地票权利人可以申请初始交易和转让并通过市国土资源主管部门向购得人核发地票证书、地票交易采取挂牌或者拍卖方式进行等等内容。地票的财产权利属性、金融属性和市场化交易属性得到进一步激发。最重要的一点是，《管理办法》明确地票来源于各类建设用地的复垦，意味着复垦的建设用地不仅仅限于《暂行办法》规定的农村宅基地等集体建设用地，还包括了国有建设用地。
由于地票是具有一定票面金额，用于证明持票人作为特定主体对特定财产（如建设用地使用权）拥有所有权或债权的凭证，而且上述国务院政策、地方性规章文件中圴确立了地票取得的有偿性和所具备的交换价值的内容，因此，地票具备有价证券的法律属性。[注释4]
2016年，河南省国土资源厅联合河南省发展和改革委员会、省财政厅、省扶贫开发办公室下发了《关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》（豫国土资发〔2016〕119号）（以下简称《国土119号文》）首先推出名为“宅基地复垦券”的地票制度，并将宅基地复垦券定义为：是指符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县以及贫困老区等县腾退的农村宅基地及其他农村集体建设用地（指可拆旧复垦为耕地的建设用地），扣除自身安置用地后节余的建设用地指标（即指城乡建设用地增减挂钩节余指标）。从该定义看，复垦券的内涵和地票的内涵并无不同，只是创新了“称谓”而已。复垦券的获取途径为通过在河南省国土资源厅下属国土资源开发投资管理中心设立的专门复垦券交易机构以挂牌或拍卖的方式取得，并最终通过登记确认指标的权属。根据出让主体和受让主体的不同，河南省的地票分为A类复垦券和B类复垦券。[注释5]根据河南省国土资源开发投资管理中心公布的数据，截至2017年8月1日，该省国土开发中心共组织了3次复垦券交易活动，共计交易A类复垦券14822亩，B类复垦券5736亩，筹集扶贫资金超过50亿元。
去年，国务院办公厅（国办发〔2018〕16号）出台了《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（以下简称“地票新政”），根据“地票新政”，建立了补充耕地的国家统筹制度，即允许耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，可以在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的建设用地指标使用、流转和交易行为。这意味着适用于全国性的“地票”交易制度即将诞生。
从我国地票制度的法渊看，地票已经从局部(省域内)的耕地和建设用地调剂地方性措施向跨省域的全国范围内的耕地统筹和建设用地调剂制度发展，地票在局部(省域内)的市场化交易、流通试验也给地票的证券化和全国性地票交易市场的建立打下了良好的基础，我们期待地票终有一天能成为证券法所确认的证券交易品种。[注释6]
四、 地票新政下的西部律师法律服务市场新机遇
（一）地票法律权利和义务主体
1、根据原有的地方性政府规章[注释7]，地票的权利和义务主体有：
（1）土地权利人（即建设用地复垦主体，包括农户、农村集体经济组织及拥有土地权属的其他主体。）；
（2）复垦验收人（区县（自治县）国土资源行政主管部门）；
（3）地票申请出让方和代理人（即复垦主体持土地指标凭证，向交易平台提出交易申请，也可以委托代理机构代理申请）；
（4）地票购买人（一切农村集体经济组织、法人或其他组织以及具有独立民事能力的自然人等）；
（5）地票核发主体（如重庆市国土资源主管部门、河南省国土资源开发投资管理中心）；
（6）地票交易平台主体（如重庆农村土地交易所、河南省国土资源开发投资管理中心）。[注释7]
2、地票新政下[注释8]增加的权利和义务主体：
（1）地票申请主体（向国务院提出补充耕地国家统筹申请的省、直辖市人民政府）；
（2）地票认缴款承担主体和名义缴纳主体（省、直辖市人民政府和用地单位）；
（3）落实国家补充耕地的承担主体（承担国家统筹补充耕地任务的省份是落实国家补充耕地的承担主体，也可以称为地票指标调出主体。）；
（4）帮扶主体（全额落实调入节余指标任务的帮扶省份应为地票指标的帮扶主体，也可称为地票指标调入主体。）；
（5）统筹或者国家级地票的核发主体（国土资源部负责跨省域补充耕地国家统筹管理）；
（6）交易和监管平台主体（国土资源部和省级国土资源主管部门建立的节余指标调剂监管平台负责地票跨省调剂职责。）
从参与地票交易的权利和义务主体演变过程看，地票的用途逐步从地域性的土地调剂功能向全国性的土地统筹整理功能提升，地票制度成为解决我国土地所有制二元化差异(即国有和集体两种所有制)引发的地方土地所有权转化过程中的矛盾冲突(比如因征地、拆迁、补偿、安置引发的种种社会矛盾)的有效工具，有望将来通过建立全国性的统一价格标准、统一交易平台、统一交易规则等市场化手段用以调节全国范围内的土地资源的不平等、不均衡的状态。
(二)地票适用范围
目前地票主要适用范围为:“三区三州” （三区三州位于西藏、新疆、甘肃、四川和云南，“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区；“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州）及其他深度贫困县城乡。财政部根据国土资源部核定的调剂资金总额，收取有关省（区、市）（即帮扶省份）调剂资金跨省域调入节余指标资金给上述地区换取建设用地指标。[注释9]
(三）地票具有权利物权的民事客体属性，具备开展权利资产证券化的法律实施基础
根据《暂行办法》第27条的规定，地票“在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费”、《管理办法》第36条规定:“使用地票办理农用地转用手续的，不缴纳耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费。地票取得成本可以计入土地出让成本。地票取得成本包括地票成交价款、缴纳的税费、财务成本等。”，及河南省的“复垦券”使用规则:报批的城乡建设用地增减挂钩项目，只要不超过国土部下达的周转指标，就不用再缴纳新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，以及地票新政的操作方式：是通过资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的、耕地后备资源严重匮乏的省、直辖市，由于自身建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，以缴纳调剂节余指标价格的方式申请国家统筹补充建设用地指标。[注释10]
从以上内容可以看出地票是基于土地使用权这一基本权利产生的、同时具有用益物权和担任物权内容的衍生权利，因此，地票具有权利物权的民事客体属性。[注释11]具备开展权利资产证券化的法律实施基础。
（四）律师参与地票交易的主要法律服务内容
目前，除了重庆市和河南省建立了比较规范的地票发行制度和规范的交易规则外，全国性的地票交易制度建设还缺少具体的配套细则和规范，本所近来也接到目前已经在西部从事耕地复垦投资项目的专业服务公司就如何通过参与地票交易尽快获得投资收益、东部亟需补充建设用地的地方政府咨询就如何通过地票交易补充建设用地等问题的咨询，这反映出地票作为一种特殊的商品有极大的市场需求，虽然目前法律制度的建设还不完善，但介入法律服务的先机不可放弃，改革开发的实践一再证明：于无声处有惊雷，越是早期地潜入一个未知的市场，其所带来的商机和市场爆发力就越大。因此，我们结合参与过的土地一、二级开发项目的经验，建议律师可以从以下几个方面开始参与了解并设计“地票市场”的法律服务产品：
1、全面收集全国和地方性的地票法律、国务院部门规章和地方性规章等法律文件，充分了解国家和地方对地票取得、使用、交易流转的法律关键词，从中找到支持地票交易活动的民事、经济、行政法律依据；
2、协助指标调出省市人民政府国土资源主管部门组织编制和审批拆旧复垦安置方案；按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦，切实做好复垦地区搬迁群众安置的法律服务工作；协助政府土地主管部门作好对复垦耕地的验收法律服务工作等；
3、为从事耕地复垦的专业服务公司与地票适用的“三区三州”及其他深度贫困县城乡的国有土地政府主管部门（或者有权的集体经济合作组织）就参与农村土地整理、工矿废弃地复垦、开发宜耕后备土地、改造荒山、沙漠、荒地等改善生态环境项目等投资活动，提供地票交易过程中涉及的尽调、谈判、签约和回购事项等具体法律服务活动；
4、根据地票证券化的权利物权属性，研究设计地票资产证券化的产品，以吸引土地复垦项目私募投资基金、新型农业项目产业投资基金等社会资本对国家耕地复垦项目的关注和支持。律师可以从产品的合规性、投资组织架构等方面提供具体的法律服务活动。

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