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  • 论供销社集体组织法人财产的所有权与产权问题

    [ 张文忠 ]——(2016-7-10) / 已阅8794次

    论供销社集体组织
    法人财产的所有权与产权问题
    ——张文忠


    供销社集体组织包括基层供销社、县以上各级供销合作社联合社及各级供销社所属集体所有制企业。经近年来的企业改制,各级供销社所属的集体所有制企业数量已大为减少,基层供销社数量也有了下降(2013年末基层供销社17376个),但供销社集体组织法人财产归属及产权状况没有改变。截至2013年12月31日,各级供销社全资及控股企业所有者权益1579亿元,其中供销社资本756.7亿元。供销社集体组织法人财产是在计划经济条件下形成的,法人财产产权不适应市场经济大环境,亟需建立法人财产产权制度。
    一、供销社集体组织法人财产所有权与产权的现行规定
    (一)供销社集体组织法人财产所有权的现行规定
    所有权作为物权,总是针对主体的人而言的,任何物权的主体都是人。人有自然人与人群之分,人群作为物权的主体又可分为:全民与集体。作为物权主体的集体进一步分类,按集体成员是否是劳动者,区分为劳动者集体与社区成员集体(社区成员集体又可以进一步区分为农村社区成员集体与城镇社区成员集体)。可见,集体所有权主体有劳动者集体与社区成员集体两种主要形式。集体所有权,是指一个集体内部所有成员共同拥有某项资产,每个人的权利都是平等和相同的,不经全体同意,个人无法决定财产的使用和转让。所有权的主体不能是人格化的法人,日常用语中的财产归某个法人所有,其实指的是财产产权归属,如日常用语中说某房产所有权是某企业的,指的是某房产产权归属某企业,而房产的所有权只能归属自然人或是人群(全民或是集体)。按照所有权与现代产权原理,企业财产的所有权属于投资者,企业作为独立法人,对本企业资产拥有产权。供销社集体组织对本法人财产拥有产权,但不能认为对法人财产拥有所有权,供销社集体组织法人财产所有权主体不是供销社集体组织自身。
    那么,供销社集体组织法人财产所有权主体是谁?这里区分基层供销社、县以上各级供销合作社联合社、各级供销社所属集体所有制企业的不同情况,从现行政策的层面作如下分析。
    1、基层供销社法人财产的所有权主体是入社农民集体。
    《物权法》对社区成员集体中的农村社区成员集体与劳动者集体中的城镇集体的财产作了明确规定。农村社区成员集体财产,采取农村社区全体成员共同所有的形式。劳动者集体中的城镇集体的财产,《物权法》第六十一条规定:“城镇集体所有的不动产和动产,依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”这里的“城镇集体”应是指《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》(国务院令第88号)中的“城镇集体”概念。若如此,《物权法》并没有对城镇社区成员集体财产作出规定、也没有对“城镇集体”之外的劳动者集体财产作出规定。但《物权法》关于“城镇集体”所有财产属于“本集体”的规定,其法理也适用于“城镇集体”之外的劳动者集体财产。
    《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》(中发[1995]5号)规定:“要保证入社农民共同所有财产,共同享受权益,共同承担责任和义务。……要从法律上、体制上、政策上真正体现所有者的地位,保护所有者的权益。”从上述表述来看,基层供销社法人财产的所有权主体是入社农民集体,入社农民集体也就是“本集体”,因此,也可以说基层供销社法人财产的所有权主体是 “本集体”。
    进一步分析,入社农民集体与基层供销社是什么关系呢?入社农民集体是通过集体的成员与基层供销社发生关系的。《国家体改委商业部财政部关于深化供销合作社体制改革的意见》(国务院国发[1987]55号批转):“各级供销合作社社员代表大会,是同级供销合作社的最高权力机构。有关业务经营、财务管理、盈余分配、人事调整等重大问题,必须经社员代表大会讨论和确认。理事会、监事会必须经社员代表大会选举产生,对社员代表大会负责。”从上述表述来看,入社农民集体是基层供销社财产的所有权主体,入社农民集体与基层供销社的关系,是财产的所有权主体与用该财产建立的企业之间的关系。
    2、县以上各级供销合作社联合社法人财产的所有权主体是成员社集体。
    《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》(中发[1995]5号)规定:“供销合作社分基层社,县、市联合社,省、自治区、直辖市联合社,全国总社。各级供销合作社之间是自下而上的经济联合关系,内部实行联合社为成员社服务、各级联合社为基层社服务的原则。联合社对成员社负有指导、协调、监督和教育培训人员的责任。”“各级供销合作社是自主经营、自负盈亏、独立核算、照章纳税、由社员民主管理的群众性经济组织,具有独立法人地位”。《商业部关于供销合作社几个财务问题的暂行规定》([88]商财字第7号)“凡是成立联合社的地方,社员社均应按《××省、市、县联合社章程》规定,向联合社上交社员社股金,使联合社真正成为社员社的经济联合体。联合社对社员社股金实行“保息分红”的制度,除一般按照银行一年定期存款利率计息,在费用项下支付利息外,联合社应在年终税后利润中提取一定比例的分红基金,对社员社进行分红,按年兑现。分红基金的比例,由各级联合社自行规定。” 从上述表述来看,县联社与基层社之间是经济联合关系,县联社是基层社的经济联合体,基层社是上一级联合社的成员社。市联社与县联社之间,省联社与市联社之间,总社与省联社之间也是经济联合关系,上一级联合社是下一级联合社的经济联合体,下一级联合社是上一级联合社的成员社。可见,县以上各级供销合作社联合社法人财产的所有权主体是成员社集体。
    3、各级供销社所属集体所有制企业法人财产的所有权主体是各级供销社本部集体。
    各级供销社所属集体所有制企业是由本级社(联合社或基层社)开办的,初始的开办资金也是由本级社拨入的,因此,各级供销社所属集体所有制企业法人财产的所有权主体是各级供销社本部集体。
    (二)供销社集体组织法人财产产权的现行规定
    供销社集体组织对本法人财产拥有产权,那么,供销社集体组织法人财产产权代表是谁?供销社集体组织对外投资的出资人是谁?供销社集体组织对外投资的出资人代表是谁?这里从现行政策的层面作分析。
    1、供销社集体组织法人财产产权代表是本组织的理事会。
    供销社集体组织法人财产产权代表是谁?国家政策对这一问题的表述有一个逐步清晰准确的过程。《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》(中发[1995]5号)规定:“各级供销合作社理事会是本社集体财产(包括所属企事业财产)的所有权代表和管理者”。根据这一表述,供销社集体组织理事会代表本法人财产中的集体财产的产权。但这一表述是不适当的,供销社集体组织法人财产中除了集体财产外,还存在其它财产,如划拨土地使用权是国有资产。供销社集体组织的理事会,应该代表本法人全部财产的产权,不能只代表本法人财产中的集体财产的产权。说理事会代表供销社集体组织法人财产中集体财产的产权,只针对供销社集体组织法人财产中的集体财产,没有针对供销社集体组织法人的总体财产,因此,这一表述没有区分清楚一个法人中总体资产与其中的集体财产两个不同的概念,这一表述是不适当的。
    《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》(国发[2009]40号)规定:“各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表”。从上述表述来看,一是各级供销社所属的集体所有制企业,理事会代表本企业全部财产的产权,而不只是代表本企业总体财产中的集体财产,这一表述是适当的。二是总社、省联社、市联社、县联社、基层社等各级供销社,理事会还是只代表本组织总体财产中的集体财产的产权,而不是代表本组织总体财产的产权,还是没有区分清楚一个法人中总体资产与其中的集体财产两个不同的概念,因而这一部分的表述仍然是不适当的。
    《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》(中发[2015]11号)规定:“各级供销合作社理事会是本级社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者”。 根据这一表述,一是各级供销社所属的集体所有制企业,理事会代表本企业总体财产的产权。二是总社、省联社、市联社、县联社、基层社等各级供销社,理事会也是代表本组织总体财产的产权。总之,理事会代表供销社集体组织法人财产的产权,清晰区分了一个法人中总体资产与其中的集体财产两个不同的概念,这一表述是适当准确的。
    2、供销社集体组织对外投资的出资人是本组织。
    《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》(国发[2009]40号)规定:“各级联合社要认真履行指导、协调、监督、服务、教育培训职能。……强化社有资产监管,切实行使出资人职责”。 从上述表述来看,总社、省联社、市联社、县联社对外投资的出资人是本级联合社。
    基层供销社的对外投资,出资人是本基层供销社。
    各级供销社所属的集体所有制企业的对外投资,出资人是该企业。
    3、供销社集体组织对外投资的出资人代表是本组织理事会。
    《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》(国发[1999]5号)规定:“理事会的主要职能是,对成员社进行业务指导,协调与政府部门、社会组织的关系,行使本级社有资产出资人代表职能……。”从上述表述来看,总社、省联社、市联社、县联社、基层社对外投资的出资人代表是本级社理事会。
    基层供销社对外投资的出资人代表是本社理事会。
    各级供销社所属的集体所有制企业对外投资的出资人代表是本企业决策机构。
    二、供销社集体组织法人财产所有权与产权存在的问题
    (一)供销社集体组织法人财产所有权存在的问题
    按照所有权与现代产权原理,企业财产的所有权属于投资者。以自然人为出资者的企业,企业权力机构由自然人出资者组成,由自然人出资者组成的权力机构在运行中,自然人出资者代表的是自身利益,会从切身利益的角度真正关心企业。供销社集体组织法人财产所有权的主体是集体,作为法人财产所有权主体的集体存在的问题也就是法人财产所有权存在的问题。与自然人相比较,集体作为所有权主体存在的问题在于:由集体成员组成的权力机构在运行中,集体成员不是代表自身利益,不会从切身利益的角度真正关心企业。
    基层供销社的财产所有权归属入社农民集体,入社农民集体是通过集体的成员与该基层供销社发生关系的,基层供销社权力机构社员(代表)会由入社农民集体的成员组成,由于集体的成员不是代表自身利益,并不会从切身利益的角度真正关心企业,基层供销社也就无法真正办好,改革开放30多年的实践已说明了这一道理。
    同样道理,县以上各级供销合作社联合社及各级供销社所属集体所有制企业也存在作为法人财产所有权主体的集体存在的问题。供销社集体组织法人财产所有权存在的问题根源在于集体所有制本身的弊病。
    (二)供销社集体组织法人财产产权存在的问题
    按照所有权与现代产权原理,企业作为独立法人,对本企业资产拥有产权。供销社集体组织法人财产产权存在的问题源于其法人财产所有权存在的问题。
    1、组织的决策机构缺失所有者主体的真正约束。
    企业作为独立法人,对本企业资产拥有产权,企业对本企业资产的运作是通过决策机构进行的。供销社集体组织法人财产产权的主体是企业自身,供销社集体组织是通过决策机构(理事会或其它决策班子)进行资产运作的,其法人财产产权存在的问题在于决策机构(理事会或其它决策班子)缺失所有者主体的真正约束。
    基层供销社财产的所有权主体是入社农民集体,入社农民集体是通过集体的成员与基层供销社发生关系的,基层供销社权力机构(社员会或社员代表会)由入社农民集体的成员组成。理事会由企业的社员会或社员代表会产生,并受社员会或社员代表会约束。由于集体成员并不从自身利益上约束理事会,在理事会运行过程中,如决策正确企业资产增值,如决策失误企业资产损失,企业财产的增减变化会引起入社农民集体财产增减变化,但不会引起集体成员个人财产发生变化。由于入社农民集体的成员并不从自身利益上去真正约束理事会,理事会缺失制约机制,不会真正关心企业财产的保值增值。
    同样道理,县以上各级供销合作社联合社及各级供销社所属集体所有制企业也存在决策机构缺失所有者主体真正约束的问题。
    2、上级社与下级社之间缺失产权联系。
    现行各级供销社之间是一种行政上的上下级关系,下级社是上一级社的成员,上级社指导监督下级社工作,上级社与下级社之间是指导监督关系。各级供销社的财产归属不同的集体,上级社不能调动下级社的财产。由于总社、省联社、市联社、县联社、基层社之间没有出资(投资)关系,也就不存在产权关系,从市场主体角度看,各级供销社是一种并列的法人之间的关系。由于它们之间没有经营业务上的关联,只能是一盘散沙,无法形成合力,正所谓联合社不联合。
    3、各级供销社与所属集体所有制企业之间缺失产权联系。
    总社、省联社、市联社、县联社、基层社与所属集体所有制企业的关系,是举办单位与举办的集体所有制企业之间的关系,是行政上的指导监督关系,它们之间不存在公司法意义上的投资关系,不是出资人与所出资企业的关系,各级供销社与所属集体所有制企业之间缺失产权联系,没有经济上的关联。
    三、构建明晰的供销社组织法人财产所有权与产权关系
    (一)现行供销社集体组织法人财产的整合
    谋划供销社改革绕不开供销社集体组织法人财产的整合,整合供销社集体组织法人财产只能面对历史形成的财产集体所有这一现状,选择合适的企业法人类型来运营现有的集体组织法人财产。任何经济必定含有公权经济与私权经济两部分,公权经济与私权经济都要发展,国有企业、集体企业只能容纳公权经济,私营企业、个体工商户、个人独资企业、合伙企业、农民专业合作社只能容纳私权经济,公司制企业既能容纳公权经济也能容纳私权经济。供销社集体组织法人财产运营选择公司制企业类型最为适合。

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