[ 李继忠 ]——(2014-12-15) / 已阅28136次
二十年来，公私伙伴关系在英国取得了巨大的成功，在英国大多数公私合伙项目采取的私人融资项目（PFI）来进行的。英国在同私人部门以伙伴合作提供公共基础及服务及体制创新方面一直保持着引导者（领先）地位。然而，事实上在英国，公私伙伴项目也不是都取得了成功。由于损耗、僵化及缺乏透明性，PFI日益失去了光泽（吸引力）。2012年12月5日，英国财政部（HM Treasury）公布“关于公私伙伴关系新模式”（A New Approach to Public Private Partnerships）政策文件(英文简称：PF2 Policy) 和“私人融资（2）标准化合同指引”（Standardisation of PF2 Contracts（Draft））(英文简称：PF2 Guidance)。PF2 Guidance 代替了2007年发布的私人融资项目指引（PFI guidance）的“私人融资项目标准化合同指引第四版”（Standardisation of PFI Contracts Version 4，SoPC 4)。PF2的公布是对英国基础设施采购方式的一次重大变革。PF2继续采用公私合营的模式，PF2又对原有的PFI机制作了很多重大的变更。英国财政部长Osborne称，新的机制将给纳税人提供更高的价值，其更具有确定性且能保证更快的实现交付。PF2新变化有许多，从原有的PFI机制变动中，我们也可以略微看到未来英国中央政府采购模式的趋势和走向。
PF2关于股权投资及SPV组成新变化，体现在英国SPV(特殊目的公司或项目公司）不允许具体采购公共部门（中国“项目实施机构”）投资入股持有SPV股份。英国财政部新设立一个机构，名字叫central government unit（CGU）（中国财政部拟设立“中央支持基金”）,由它关注PPP项目的商务问题（commercially-focused）。CGU投入并负责公共部门股权投资安排（the public sector equity investment vehicle），GGU独立于采购公共部门。具体采购公共部门不投入股权投资，换句话讲，SPV（项目公司）的股东不包含具体采购公共部门，这是解决公共部门作为采购人和投资人双重角色利益冲突体制安排。
国家发改委牵头研究、调研并起草的“基础设施和公用事业特许经营法”“起草说明”中称，特许经营立法，有利于发挥市场机制作用，促进政府职能转变。通过特许经营，政府从市场能有效配置资源的领域退出，有利于解决管办不分的问题，妥善处理好合同签订者与监管者的身份。笔者认为，笼统提政府退出是不全面的。在监管问题上，英国的经验是地方政府退，中央政府进。
笔者提醒PPP专家们高度关注英国SPV组成的新变化新规定新安排。互联网时代，要跟上别人的步伐，吸收别人好的机制及做法，如此可以少走弯路。
四、如何理解财金[2014]113号部分相应条款
（一）如何理解财金[2014]113号文第六条“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式”？
这句话其实是个定性判断（经验判断或价值判断），这条规定法律人士看来其实是可有可无。中国及世界的实践均表明“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”适宜采取PPP模式。笔者要提出问题“投资规模不大、但有需求、价格调整机制不太灵活、市场化程度不高的基础设施及公共服务类项目”可否采取PPP模式？笔者认为国家发改委“政府指导下的最新操作模式分为经营性项目（具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目）、准经营性项目（经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施）、非经营性项目（缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务）（发改投资（2014）2724号文）或许更全面。笔者要指出的是（提醒）“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目”是否就必须采取PPP模式吗？这要结合物有所值来判断。详见下面论述。
笔者认为PPP模式实际是个治国模式，各行各业都可以适用PPP模式包括政治体制。财政部出台的《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》强调，PPP“是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革”，如此重要的变革（改革）举措更应该做好顶层设计。
（二）如何理解财金[2014]113号文第八条“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作”之规定？
笔者认为，根据国际上最佳实践，第八条规定则是牵住了是否实施PPP模式的牛鼻子。笔者理解（或解读），根据财金（2014）113号文对定性和定量的解释，可以得出结论：项目适宜或不适宜采取PPP模式不在于“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高”而是在于采取PPP模式“与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”及采取PPP模式“是否降低项目全生命周期成本”，笔者将该条要表达的观点明确是否“物有所值”（value for money）是项目是否适用PPP模式的关键（前提条件）。
（三）如何理解财金[2014]113号文第九条“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”？
笔者认为，这条规定十分有意思，可以理解为财政部门的一票否决制，在财税体制改革的大的背景下，十分必要。党的十八届三中全会对财政的定位是“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这与过去所讲的“财政是庶政之母”有异曲同工之处，皆说明了财政的重要地位，这其实是财神爷最最利害之处。这是财政部特有的角度，地方政府及其他政府部门行政首长不可能如此考虑问题。但是这条规定是否可以理解为是实施PPP模式前提条件（关键）？如此理解当然不错。举轻明重，传统模式（政府投资项目）更应该“开展财政承受能力论证”！笔者引申理解（认为），第九条规定可以如此理解：如果政府没有财政承受能力，甭说PPP模式就是传统模式项目都不能上马。按照逻辑发展的脉络，第九条之规定应该放在第八条之前，只有通过了财政承受能力的项目（PPP项目和非PPP项目）（项目上不上问题）才可以进行“物有所值”的评价（项目如何上问题）。
（四）如何理解财金[2014]113号文第十二条“财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式”？
项目识别是适用PPP模式的前提，这个问题的重要性等同于国际私法中的识别问题。国际上的经验表明，项目适用PPP模式前提条件是物有所值。财金[2014]113号文的主笔十分清楚这点，财金[2014]113号文其实明确了通过“物有所值”和“财政承受能力验证”是适用PPP模式的前提条件。笔者在此要强调，鉴于认为“项目识别”中物有所值和财政承受能力验证的重要性，地方确实需要中央层面的指导。地方政府需要的是实实在在的操作指南、标准合同、技术规范，如何Value for money。
（五）如何理解财金[2014]113号文第十七条关于项目采购之规定？
虽然财金[2014]113号文规定“项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行”，但是财金[2014]113号文编制者十分清楚“竞争性磋商”采购方式是PPP项目采购最佳实践。故在财金[2014]113号文对“竞争性磋商采购方式”作出十分详细的规定。这也是笔者认为，《招标投标法》不太适合PPP项目的采购。但是工程采购，公开招投标是常态。如果工程项目实施“竞争性磋商”则要修法。
（六）如何理解财金[2014]113号第二十八条关于争议的规定？
财金[2014]113号第二十八条提到的关于在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注“合同修订、违约责任和争议解决”都是重大问题。律师对争议解决条款十分关注，然而财金[2014]113号第二十八条关于“（三）争议解决”“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼”没有采纳国际上通行的“争议解决升级条款”的最佳模式。笔者希望在将来出台的标准合同文本中见到同国际接轨的关于纠纷处理升级条款。
五、结论和建议
（一）笔者没有能力对推进PPP模式遇到的重大问题谈体会遑论谈观点，笔者仅仅是围绕着财金[2014]113号文部分相关条款谈点学习体会供业界拍砖。
（二）建议尽快出台PPP专门法律，对推进PPP项目法律障碍进行清障，对顺利进行PPP项目牵涉的法律问题进行规范，做好PPP顶层设计。当务之急是要参考国际上最佳实践，总结中国几十年BOT/PPP本土实践，形成中国特色的PPP法律、标准合同文本和操作指引。
（三）建议中央相关部门出台一份（二份就多了）“物有所值评价指南”切实指导PPP项目识别工作。
（四）建议在中央层面成立PPP中心，协调管理立项、评估、筛选、招投评标、监管、统计、经验总结推广、实施指南、示范合同等。如果不能成立实体机构，则应成立一个明确由副总理牵头的跨部委PPP协调机构，旅游行业都有哦。
参考资料
1、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
2、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发【2014】43号文）
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