[ 刘桂强 ]——(2015-12-19) / 已阅19177次

【摘要】2013年12月28日全国人大正式通过废止劳教制度的决定，这标志着延续半个多世纪的劳教制度正式退出历史的舞台。废止一项旧制度，也意味着将开启新一轮的系统改革。在后劳教时代，相关问题成为公共关注的新焦点：取消劳教制度会不会给社会治安埋下隐患？劳教制度是否会“废而不止”？劳教机构及其人员何去何从？本文通过对上述问题的分析，从“完善相关立法，明确适用对象”、“推进社区矫正，加强监督管理”以及“调整机构职能、提升技能素质”等方面提出了劳教废止后的制度衔接对策，以期消弭劳教废止后的副作用，使废止劳教制度的伟大意义真真正正的落实到社会主义法制建设的伟大里程碑上面。
【关键词】 劳教制度 后劳教时代 制度衔接 对策

这是最好的时代，也是最坏的时代。
——《双城记》
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：废止劳教制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。与此同时，全国人大常委会于2013年12月28日正式通过废止劳教制度的决定，这也意味着延续半个多世纪的劳教制度正式退出历史的舞台。
劳教制度的废止是民意所向，也是进一步完善人权和司法保障制度的需要。但与此同时我们也必须清醒地认识到，社会的期待不仅止于对劳教制度的废止。旧制已废，前路何在？破旧之后，又该如何立新？所以，客观认识劳教制度的历史，充分预测劳教制度废止后可能带来的社会问题，进而探索“后劳教时代”的制度衔接，就成为国家和社会做好保持社会稳定工作的当务之急。
一、劳教制度的历史沿革与分析
（一）何为劳教制度
劳动教养就是劳动、教育和培养，简称劳教。劳教制度是我国从前苏联引进，但形成世界上中国独有的制度。劳动教养并非依据法律条例，从法律形式上亦非刑法规定的刑罚，而是依据国务院劳动教养相关法规的一种行政处罚，公安机关毋须经法庭审讯定罪，即可对疑犯投入劳教场所实行最高期限为四年的限制人身自由、强迫劳动、思想教育等措施。
（二）劳教制度的历史沿革
我国劳教制度始于1955年,自萌芽、发展、成型到废止，大致可以分为四个阶段。
第一阶段：萌芽时期（解放初至1956年）
新中国成立初期，为了巩固新生政权，在全国范围内开展了一系列肃反运动。1955年至1956年，有几十万人走进了拘留所、看守所，其中多数人只是由于历史问题而被关起来的，很难判刑。怎么处置这些人，成了一个大问题。劳动教养制度则是在这一时期从朝鲜和前苏联引进，进而形成了具有中国特色的制度。 这一时期劳教制度主要针对肃反运动过程中清查出来的的不能判刑而政治上又不适于继续留用，放到社会上去又会增加失业的反革命分子和其他坏分子。
第二阶段：发展时期（1956年至1957年）
1957年国务院公布了经过全国人大会议批准的《关于劳动教养问题的决定》（下称《决定》），第一次以行政法规的形式确立了劳教制度。该决定的初衷是为了管理“游手好闲、违反法纪、不务正业的有劳动力的人”。此时，《决定》规定的劳教对象的适用范围远远大于1957年《关于彻底肃清暗藏反革命分子的指示》中的适用范围。
第三阶段：成型时期（1957年至1982年）
劳教制度在文革期间陷入暂停状态，但在1980年年国务院将1957年颁布的《关于劳动教养问题的决定》重新发布实施。1980年，国务院发布《关于将强制劳动和收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》，同时建立了所谓的收容审查制度。1982年颁布《劳动教养试行办法》，上述法规和规章奠定了新时期劳动教养制度的框架。
第四阶段：废止时期
随着劳教适用对象的扩大和改变，劳动教养逐渐演变成为一种行政处罚手段，其本身的教育、改造的作用被逐渐淡化，在执法过程中出现了种种弊端和矛盾，20世纪晚期以来，“维稳”政策导致劳教制度顺理成章地成为地方“截访”和打压信访者的主要手段，引起了社会的广泛关注。2000年《立法法》颁布，规定“限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定”，掀起劳教改革的讨论。
2013年十八届三中全会做出“废止劳动教养制度”的决议，并在之后的全国人大会议上通过，劳教制度正式废止。

（三）劳教制度的是非功过
劳教制度产生于特殊的历史时期，在其存续的半个多世纪也确实发挥了一定作用，有值得肯定的方面。 但是，通过梳理劳教制度的历史沿革，我们不难发现随着时代的发展，劳教制度在发展过程中出现了一系列的问题。
1.缺乏明确的法理依据，与国际人权公约、《宪法》和《立法法》的精神相冲突。
与刑事判决的徒刑相比，劳教制度最为人诟病之处在于它破坏了司法的对抗原理，即没有经过起诉、辩护、自辩、公开审判、上诉、合议等一系列可以防止冤假错案和职权滥用的措施，由行政权单方面剥夺一个人的四年自由。这是不尊重人权的表现，与2004年宪法修正案中“国家尊重和保障人权”的条款相悖，也严重违反中国已经承诺加入的联合国相关人权公约的规定。而且根据2000年颁行的《 立法法》规定，“限制人身自由的强制措施和处罚”只能由“法律”设定。正如刘卫国教授所言，全国人大从来没有承认过劳教制度，劳教制度的依据只有行政法规与部委规章，并不是依据法律。由此可见，劳教制度其由行政法规规定限制人身自由的行政处罚已失去合法性基础。
2.缺乏必要的制衡机制，劳教的权力集中于公安机关容易造成权力滥用。
在最初的制度设计中，劳教管理委员会由民政、公安、劳动部门负责人组成，领导和管理劳教工作，审查批准劳教人员。但2002年公安部出台《公安机关办理劳动教养案件规定》，公安机关成立劳教审批委员会审批劳教案件，并代行了劳教管理委员会的职能，该审批委员会的日常工作，也由本级公安机关的法制部门承担。公安部门在行使职权过程中无需经过法院开庭审理和检察院的审查批准，缺乏严格公正的法定程序，没有相互监督、相互制约的机制。 公安机关本身既是运动员，又是裁判员，有极大的自由裁量权，容易导致权力的滥用。重庆任建宇网络言论被劳教案，湖南上访妈妈唐慧被劳教案等都是公权滥用典型案例。
3.劳教处罚缺乏合理性，劳教的严厉程度也与其作为行政处罚的性质不相匹配。
劳动教养作为一种强制性教育改造的行政措施，或作为一种治安行政处罚，其适用的对象主要是“有轻微违法犯罪行为，不够刑事处罚”的人，但剥夺人身自由可以多达4年。我国刑法主刑种类包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。管制的期限是3个月以上2年以下，拘役的期限是1个月以上6个月以下。因此出现了由劳教针对的轻微违法犯罪行为受到的处罚比重度违法犯罪行为受到处罚还大的现象。中国人民大学法学院教授陈卫东提到：“就限制人身自由的时间而言，劳动教养比管制、拘役处罚可能更严厉。”与此同时，随着劳教制度适用对象的扩大，赌博、嫖娼、吸毒等行为都受到比正常司法判决更为严厉的劳教处罚，劳教的严厉程度大大超出了制度本身的需要。
二、后劳教时代可能出现的问题分析
“凡事预则立,不预则废”。劳教制度已经退出了历史的舞台，但是这并不意味着所有的问题都得到了妥善的解决。因此,必须牢固树立“忧患意识”,在充分认识废止劳教制度历史性意义的基础上未雨绸缪，深刻和全面的分析后劳教时代可能出现的问题，以便因势利导，维护社会稳定。目前，各地正在加快废止劳动教养的步伐。 随着劳教制度的废止，相关问题成为公共关注的新焦点：取消劳教制度会不会给社会治安埋下隐患？劳教制度是否会“废而不止”？劳教机构及其人员何去何从？
（一）后劳教时代的治安隐患
2013年12月28日全国人大常委会通过废止劳教制度的决定。根据决定，劳教制度废止前，依法作出的劳教决定有效；在劳教制度废止后，对正在被依法执行劳教的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。据统计，中国目前正在接受劳教的人员超过22万，如此庞大的群体在进入社会后没有相关制度的约束和制约，很有可能依然“大错不犯，小错不断，愁死公安，难死法院”。此外，杨小军教授提到：“劳教制度废止后，不代表过去被劳教的这批人以后不会再有。”劳教废止后如何安置那些需要进行劳教的群体成为了目前亟待解决的问题，需要有效的制度进行衔接。
中国刑法学研究会常务副会长陈泽宪介绍，我国法律对触犯刑法的行为有犯罪数额、情节等方面的规定，例如盗窃，只有达到一定的数额才会受到刑事处罚，对没有达到这些“尺度”的罪行轻微、但不够刑事处分的行为人，往往被划归到劳教范围处理，这是目前我国劳教制度存在的主要原因。 废止劳教制度后，对现行劳教的对象（严重违法又不构成犯罪的行为）的处罚，比如小偷小摸、寻衅滋事、吸毒人群的复吸人员、未成年人犯罪等，并没有适当的替代方案。无论是罚款还是拘留，均不解决问题，其社会危害性很难消除，会给社会留下安全隐患。
劳教的废止并不意味着那些违法行为就逍遥法外，其应当依法受到更有效的文明治理和矫正。虽然我国刑法和行政处罚法、治安管理处罚法对此有一个比较完整的惩治体系，但从违法行为的矫正看，单纯的处罚并不能解决公共治理的深层问题。 而当年劳教的用意即在刑罚和行政处罚之间予以衔接，实现违法和轻罪行为的矫正。倘若制度衔接过程中造成了过大的真空，那么就可能会给目前的刑罚适用和行政处罚适用造成影响，或是出现惩罚失衡，或是带来秩序的危险和公共治理的缺憾。
（二）劳教制度“废而不止”的隐忧
劳教制度虽然被废止，但是其本身的“惯性”仍然不可忽视，要防止它以新面目再现。南京等四城正在进行的劳教制度改革承担着各方的期盼， 而南京把矫治委员会设在公安局的消息，再度引发人们对劳教改革不过是“新瓶装老酒”的担心。无独有偶，日前网上曝出河南省驻马店市在“积极探索依法集中处置非正常上访新路子”的过程中成立非正常上访训诫教育中心，职能多为对非正常上访人员“进行24小时不间断训诫、警告和劝导教育”。类似于这种非法限制人身自由的场所，如“法制教育中心”、“法制教育基地”都是在劳教制度强大惯性作用下的产物。相比“劳动教养”，“训诫、警告和劝导教育”似乎更显文雅、非暴力，本质上却是换汤不换药，工作人员也许就是原劳教所的原班人马。对于这些可能出现的现象，我们应当高度重视，避免“穿新鞋，走老路”。
一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。 河南等地的“非正常上访训诫教育”，其实施主体是地方政府，对上访人员执行“训诫教育”的是政府工作人员，很显然属于典型的行政权力主导下的非法拘禁。如果说在劳教制度废止之前，行此拘禁之实尚算有据可依，那么在劳教制度已经被正式废止后的今天，这种“训诫教育”依然出现，足以表明一些地方政府及官员的法律意识还很淡漠，把行政权力凌驾于司法权力之上的习惯还没有彻底破除。目前，我国还存在其他限制公民人身自由的行政处罚制度。要高度警惕类似于对卖淫嫖娼人员的收容教育制度 、对未达到刑事责任年龄者的收容教养制度 、针对吸毒成瘾者的强制戒毒制度 以及针对精神病人的强制医疗制度 成为“劳教二代”。 后劳教时代如何设立劳教替代制度，避免“劳教二代”重现同样值得关注。
（三）劳教机构及工作人员的转型安置
据统计，全国现有劳教场所300余所，5万余名劳教警察。《决议》公布以后，在全国的许多地方劳教的废止之路都已经陆续展开，湖南、四川、广东、青岛等多地劳教所摘牌。从整体来看由于我们的劳教制度已经存在了50多年，与此相应的劳教场所和工作人员的配制相对来说比较到位。在全国范围劳教所包括劳教管理审批机关，以及这些机关、机构的工作人员，都已经在这些岗位上工作多年，如果一下子取消劳教制度的话，这些机构部门包括人员的安置肯定会存在一个大的问题。在劳教制度废止后，现有的劳教场所应该如何应对？除此之外，在原有劳教制度下有数量庞大的劳教工作人员，如果不妥善安置很有可能导致大规模的失业，给社会带来极大的压力。因此，劳教机构和工作人员的转型安置是后劳教时代必须要着重考虑并妥善解决的一个课题。
三、劳教制度废止后的制度衔接
废止一项旧制度，也意味着将开启新一轮的系统改革。社会的期待并不止于劳教制度的废止，废止只是改革的开始。劳教制度废止后相关制度的有限衔接则成为改革的重点所在。针对劳教制度废止后可能出现的问题的分析和探讨，认真研究对策，对于保障公民权利、维护社会稳定、促进社会主义法治化建设具有极其重要的现实意义。
（一）完善相关立法，明确适用对象
1.做好立法和司法解释工作，构筑严谨的法律体系。
一方面重启《违法行为教育矫治法》，通过教育消除被采取行为人再度危害社会的危险性。同时，建议在《社区矫正法》立法中增加类似“行为监督”的干预手段。 即对那些所谓屡教不改的轻微违法犯罪人员，如果经过专家小组评估后认为其极有可能继续实施危害公共安全和他人安全行为的，在判处治安处罚或刑罚的同时，附加由法院判处不超过6个月的“行为监督”，对其行为习惯和心理进行矫正和治疗，最大限度的发挥社区矫正制度的积极作用。另一方面司法机关可以出台相应的司法解释，对治安管理处罚法和刑法进行相应完善，解决轻微刑事违法犯罪处罚问题，实现治安管理处罚法和刑法的无缝衔接。
2.劳教对象二元分流，依法明确适用对象。
首先，在完善相关立法的基础上把原来的劳教对象予以二元分流，一部分归于治安处罚，一部分归于刑事处罚； 针对对象的不同特点可以采取不同的方式，如果是吸毒的，可以放到戒毒所里强制戒毒，如果是卖淫嫖娼的，可以放到社区里改造，或者到劳动学校改造，如果是青少年违法犯罪的，就可以放到少管所改造。
其次，在立法工作中必须使其适用对象法定化，避免对象上的广泛化。最大限度地防止裁量随意性以及自由裁量权力的滥用，并进一步推动大劳教 制度的改革，对“双规”、“双指”以及公安机关过长的刑事拘留权、留置权众多的剥夺人身自由的处罚和措施进行规范和司法化改造。
（二）推进社区矫正，加强监督管理

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