[ 任自力 ]——(2014-4-14) / 已阅17780次

　　（四）应不断更新、完善洪水保险的配套法律机制
　　回顾美国洪水保险法律制度的发展历史，不论是1968年《国家洪水保险法》的出台，抑或是之后围绕其进行的一系列已经完成或仍在继续的修订，基本上都是一个根据洪水风险的实际变化不断进行自身完善和更新的过程。因此，在中国，我们也不能期待在洪水保险立法方面一蹴而就、一劳永逸，而应当坚持在实践中逐步完善的原则，在出台专门的法律或行政法规，对其核心制度或规则进行明确规定（比如洪水保险的性质、政府与市场之间的关系、承保原则等）的基础上，授权立法部门根据市场的实践情况对已有制度和规则进行及时的调整、更新和完善。具体而言，我们至少可以从以下三个方面借鉴一下美国的经验。
　　第一，设立洪水保险实施的应急阶段并适用特殊的承保规则，以减少推行中的阻力。具体可将洪水保险的实施分为两个阶段：应急阶段和常规阶段。所谓应急阶段，系指全国洪水风险图绘制出来并生效之前的时间段，之后的阶段则为常规阶段。在应急阶段，对所有的可保建筑按照全国洪水保险的平均费率进行承保；在常规阶段，则按财产所处区域的洪水风险等级所对应的费率进行承保。同时，为确保公平、减少投机，在不超出保险标的价值的前提下，应急阶段的保险金额应低于常规阶段的保险金额。
　　第二，努力提高公众对洪水保险的认知度，以解决低投保率问题。从美国洪水保险的经验来看，存在着以观念为基础的需求不足。如NFIP目前仅涵盖了应当购买洪水保险财产的40至60％，某些地区受洪水威胁的财产中仅有5％投保了洪水保险。{64}这种情况在其他推行洪水保险的国家也存在。如在2002年8月席卷了大半个欧洲的特大洪灾中，德国只有9％的家庭财产保险中包含了洪水保险。{65}导致洪水保险低投保率问题的主要原因在于：个人习惯于低估低概率、高损失事件发生的可能性。比如，在气象学、水文学和精算学上，“百年一遇的洪水”是指在一特定地区、每年有1％发生达到特定高度洪水的可能。{66}普通人的理解却是，一旦某地已经发生了此类洪水，在接下来的99年中其就可能是安全的。对此概念的错误理解是众所周知的赌徒谬误，因洪水风险实际上并未改变。另外，在灾难发生后，人们认知和准确评估风险的能力通常会提高。但随着时间的过去，对风险的感觉也会消退，人们可能回到其在灾难之前的乐观主义。{67}因此，在洪水保险推广中，政府和保险业均应有效利用各种有效方式（包括但不限于征集公众意见准确绘制并及时更新洪水风险图等）不断提升公众对洪水保险的认知度，以逐步提高投保率，这也是洪水保险本身制度价值充分发挥的必要。
　　第三，积极进行洪水保险证券化尝试，以充分利用资本市场分散特大洪灾的保险损失。从国际范围来看，美国等部分发达国家及墨西哥等部分发展中国家通过巨灾债券、巨灾期货等保险衍生工具向资本市场投资者分散、转移巨灾风险的实践已进行了近20年，并积累有较丰富的实践经验。我国作为一个洪灾频繁、资本市场快速成长的国度，完全可以在推出我国洪水保险法的同时，充分借鉴国际经验，以发行巨灾债券、巨灾期货等新兴金融工具方式将特大洪灾风险进一步分散、转移到具有更强风险承受能力的国内外资本市场上去，也利于一个多层次洪灾损失分担机制的早日形成。



注释:
{1}统计资料显示，洪水是美国最严重和最常见的自然灾害，其受洪水威胁的面积约占国土面积的7％,影响人口3000万以上，约占总人口的10％，其1/6的城市处在百年一遇的洪泛平原内，2万个社区易受洪灾。在美国发生的重大自然灾害中，90％与洪水有关。参见姜付仁、向立云、刘树坤：“美国防洪政策演变”，《自然灾害学报》2000年第3期；Richard J. Tobin＆Corinne Calfee, The National Flood Insurance Program’s Mandatory Purchase Requirement: Policies, Processes, and Stakeholders-Evaluation of the National Flood Insurance Program 1(Mar. 2005)，http://www. fema. gov/pdf/nfip/mandpurch 0305. pdf。
{2}See U. S. Govt Accountability Office[GAO]，National Flood Insurance Program : Greater Transparency and Oversight of Wind and Flood Damage Determinations are Needed 9 (2007)，available at http://www. gao. gov/new. items/d0828. pdf.
{3}See Federal Flood Insurance Act, Pub. L. No. 1016，70 Stat. 1078（1956）（codified at 42 U. S. C. S. E2401-13；repealed 1968）．
{4}See Saul Jay Singer, Flooding the Fifth Amendment: The National Flood Insurance Program and the “Takings” Clause, 17 B. C. Envtl. Aff. L. Rev. 335～336（1990）．
{5}Ibid.
{6}See 42 U. S. C § 4001（d）-（e） (2000)（declaring the purposes of national flood insurance）.
{7} NFIP中的社区被定义为“任何州、地区或行政分区（含有权在其管辖范围内实施洪泛区管理条例的印第安部落或印第安人组织、阿拉斯加土著人村落或土著人组织等）”，即参加NFIP的可以是不同级的行政管理区域。大多数情况下，一个社区是指整个城市、乡镇、自治的城镇或乡村，或者一个县或教区内的部分地区。参见“美国国家洪水保险计划介绍”，《水利电力科技》2006年第3期。
{8}See Housing and Urban Development Act of 1969，Pub. L. No. 91～152，408，83 Stat. 379，396～397(1969)．
{9}如1972年6月发生于美国南达科他州和宾夕法尼亚州的洪水导致数百人丧生、经济损失40多亿美元，数十万人无家可归，但人们投保的洪水保险只有区区几百份。参见前注{1}，姜付仁、向立云、刘树坤文。
{10} See Flood Disaster Protection Act of 1973，Pub. L. No. 93～234，102, 87 Stat.975，978（1973）．
{11} 根据该法，洪水风险区是指可能遭受小于百年一遇洪水袭击的社区。
{12}在此之前的1977年底，由于工作中的矛盾难以协调，联邦保险管理局（FIA）解除了与国家洪水保险协会的合作关系。1979年，FIA转归联邦紧急事务管理局（FEMA）统一领导。1981年，FIA开始谋求重新发挥私营保险公司在 NFIP中的作用。
{13}至1986年10月，有200多家私营保险公司和FIA签约向社会提供洪水保险服务。
{14}程晓陶：“美国洪水保险体制的沿革与启示”，《经济科学》1998年第5期。
{15} See Ernest B. Abbott: Floods, Flood Insurance, Litigation, Politics-and Catastrophe：The National Flood Insurance Programl，Sea Grant Law and Policy Journal, Vol. 1，No. 1 , p.144. (June, 2008)．
{16}参见柏学行：“美国洪水保险制度面临发展困境其原因值得我国借鉴”，载《中国保险报》2007年8月13日。
{17} Rawle 0. King, Federal Flood Insurance: The Repetitive Loss Problem, CRS Report for Congress RL32972,June 30, 2005.
{18} See Jon Kyl, National Flood Insurance: Crisis and Renewal(2006)，Electronic copy available at: http://ssm. com/abstract ＝ 989850.
{19}如至1996年4月，全美参加NFIP的社区数已达18469个（占应参加数的87％，其中参加正式计划的18277个，参加应急计划的192个），共售出340余万份保单，平均每份支付保险金284美元，收入保险费11.415亿美元，投保总额达3496.447亿美元。截止2010年4月，美国有550万个家庭参加了NFIP，投保总额逾8000亿美元。See Holladay JS, Schwartz JA.（2010）．Flooding the Market: the Distributional Consequences of the NFIP. Institute for Policy Integrity.
{20}参见前注{15}，Ernest B. Abbott文。
{21} See National Flood Insurance Reform Act of 1994, Pub. L. No. 103～325，E 525，553，108 Stat. 2255，2260～2261，2270(1994)．
{22} See Bunning-Bereuter-Blumenauer Flood Insurance Reform Act of 2004，Pub. L. No. 108～264，E102(k)（1），103（d）（1），104（b），118 Stat. 712，720～723 (2004)．
{23} http://en. wikipedia. org/wiki/Flood_Insurance_Reform_Act_of_2004.
{24}参见前注{22}。
{25} See Adam Scales,A Nation of Policyholders: Governmental and Market Failure in Flood Insurance, 26 Miss.C. L. Rev. (2007)，p. 13.
{26}根据该法第102条的规定，严重的重复性损失财产包括：①单一家庭财产：在拥有1至4个房间的情形下，是指：(A)一份洪水保险合同所涵盖的单一家庭财产；(B)已经发生洪水有关损失的财产：洪水保险合同发生有4起以上的独立索赔，每件索赔的金额都超过5000美元，且累计索赔额超过2万美元；或者，该合同下，至少有2起独立的索赔已获得赔付，且累计赔付额超出了被保险财产的价值。②多个家庭财产：在房屋拥有5个或以上房间时，相关术语的含义由FEMA的主任依法确定。
{27} See The Future of the National Flood Insurance Program: Hearing Before the S. Comm. on Banking, Housing and Urban Affairs，109th Cong. 12 (2005)，available at 2005 WLNR 16919013（statement of Sen. Richard C. Shelby）（suggesting that“continuation of subsidized rates, particularly for properties that have suffered repetitive losses,…encourages families to remain living in harm’ s way”）．
{28} See Christine M. McMillan: Federal Flood Insurance Policy: Making Matters Worse, 44 Hous. L. Rev. (2007)．pp. 503～505.
{29} See Adam F. Scales, A Nation of Policyholders: Governmental and Market Failure in Flood Insurance,26 Miss. C. L. Rev. (2007)．p. 3.
{30} See Rawle 0. King, CRS Report for Congress Federal Flood Insurance: Repetitive Loss Problem, Order Code RL32972，Summary, 1 (2005)．
{31} Cheyenne Hopkins, HR4320-National Flood Insurance Program Commitment to Policyholders and Reform Act of 2005，CQ Bill Analysis, Feb. 13，2006, available at 2006 WLNR 2645526.
{32}参见前注{18}，Jon Kyl文。
{33}在卡特里娜飓风和2006年春季新英格兰洪水之后，纽约时报记者主张，现行的NFIP遇到一个基本障碍：除了那些最明显地处于危险境地的人，绝大多数人都认为他们不需要它。See Henry S. Cohn*＆Tiffany M. Rowe, Overwhelmed: The Federal Flood Insurance Act of 1956.13 Conn. Ins. L. J. (2006/2007)，P. 331.
{34} See J. Robert Hunter, Director of Insurance, Consumer Federation of America, in testimony before the Senate Banking Committee, February 2，2006.
{35}参见前注{16}，柏学行文。
{36}因为，在NFIP的既有规则下，因风灾导致的损失不在保险保障范围内。而在卡特里娜飓风事件中，风灾损失数额巨大，且许多情况下损失是由飓风抑或洪水导致，因果关系并非十分清晰。See Christopher J. Boggs, Why Flood Policy Should Not Include Wind Coverage, INS. J.，Sept. 19，2008，http：//www. insurancelournal.com/news/national/2008/09/19/93866. htm．截至2011年7月，将风灾损失纳入NFIP保障范围的主张仍未获得充分支持。See House passes measure to extend NFIP； Five-year extension, private market study among key provisions Business Insurance July 18，2011. http://ongin-www. lexisnexis. com/ap/auth/.
{37} See Gene Taylor, Hurricane Katrina Special Edition: Federal Insurance Reform after Katrina, 77 Miss. L. J.(2008). p.790．另外，其实早在美国20世纪60至70年代，有一批学者就提出了建立一种广泛的巨灾保险体系的建议，代表人物如Kunreuther (1968)、Berstein (1973)以及Anderson (1975 )。Anderson更在1976年和2000年撰文重申建立“一风险”承保体系的可行性和重要性。在1976年的研究中，Anderson利用1962～1971年美国地震、飓风、龙卷风和洪水的数据进行研究得出结论，一切险保单比提供单一风险的保单在时间上和地域上的损失波动更小，为“一切险”巨灾保险体系的建立提供可信的实证证据。参见曾立新：“对建立中国一体化巨灾风险保险体系的再思考—写在四川汶川地震之后”，载《中国保险报》2008年9月26日。
{38}同上，Gene Taylor文。
{39}同上，第791页。
{40} See Mike Becker, Legislative Roundup: Feds Must Reform NFIP, AM. Agent＆Broker, Nov. 4, 2008, at 65，available at http://www. agentandbroker. com/Issues/2008/11/Pages/Legislative-Roundup-Feds-Must-Reform－NFIP. aspx.
{41} See House passes measure to extend NFIP； Five-year extension, private market study among key provisions Business Insurance July 18，2011. http://origin-www. lexisnexis. com/ap/auth/.

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