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  • 我国社会保障权的宪法保障

    [ 宋艳慧 ]——(2014-3-17) / 已阅11029次

      [作者] 宋艳慧  中国劳动关系学院

      [正文]

      一、现行宪法关于社会保障权的规定  

      现行《宪法》与社会保障权相关的条文包括第14条、第21条、第42条、第44条、第45条及第49条。内容包括:第一,对人民生活的改善。《宪法》第14条第3款规定:“国家合理安排积累和消费,兼顾国家、集体和个人的利益,在发展生产的基础上,逐步改善人民的物质生活和文化生活。”这一规定将为国家适时提高人民福利、使人民共享社会发展成果提供了宪法基础。第二,提高劳动者的福利待遇。《宪法》第42条第2款规定:“国家通过各种途径,创造劳动就业条件,加强劳动保护,改善劳动条件,并在发展生产的基础上,提高劳动报酬和福利待遇。”这一条对于国家制定相关制度保障劳动者的社会福利权利提供了宪法基础和准则,属于社会福利保障的范畴。第三,医疗保障事业的发展。《宪法》第21条规定:“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和中国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质。”这一条是关于医疗保障制度的规定,为我国的医疗保障制度的建构和完善提供了宪法基础。医疗保障属于社会保障制度的重要组成部分,各国政府都把医疗保障放在社会保障的突出位置。第四,保障退休人员的生活。《宪法》第44条规定:“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”退休人员的生活受到国家和社会的保障是世界公认的做法,其属于社会保障的重要内容。第五,公民特殊情况下的物质帮助及军人的优抚、优待问题。《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利提供所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活,抚恤烈士家属,优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这一条是关于狭义上或者说是典型的社会保障权的规定,涉及了社会保险、社会救助及社会优抚的制度设定问题。第六,特殊群体的社会保障。《宪法》第49条规定:“婚姻、家庭、母亲和儿童受到国家的保护。夫妻双方有实行计划生育的义务。父母有抚养教育未成年子女的义务,成年子女有赡养扶助父母的义务。禁止破坏婚姻自由,禁止虐待老人、妇女和儿童。”

      2004年3月15日,第十届全国人大第二次会议通过了14条宪法修正案,其中涉及社会保障权的为第6条,其具体内容为:《宪法》第14条增加一款:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这是历史上第一次在宪法中使用“社会保障”的概念,也拉开了中国社会保障制度建设的大幕。在这一条中我们至少可以解读出以下几层涵义:第一,国家要建立社会保障制度。既指明了“国家”在社会保障制度建设中的主体地位,又确定了国家建设社会保障制度的国家建设目标。即明确提出了建立社会保障制度的社会管理方向,进入了中国的社会保障建设时代。第二,国家要健全社会保障制度。指出了社会保障制度建设的目标不仅是制度的提供,更进一步地还包括制度的不断发展和完善,要为公民提供一种全面的社会保障环境。第三,国家建立健全的社会保障制度是与社会经济发展水平相适应的制度。与社会经济发展水平相适应的提法,指明了每一时期建设社会保障制度均应以社会发展的客观基础条件为依据,这就为确定具体的目标提供了方向和依据,使宪法所确定的社会保障权的制度建设具有了可操作性。 

      二、我国社会保障权宪法保障的不足  

      (一)宪法典对“社会保障权”的规定不系统、不明确,呈现碎片化

      现行宪法典对社会保障权的规定主要集中在《宪法》第14、21、44、45、49条的规定中,但在数个条文中均未直接使用“社会保障权”字样。也就是说,在现行宪法典中并未明确规范“社会保障权”。使用“社会保障”字样的是第14条第4款:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”而这一款设计在宪法第一章总纲中,是作为一种制度建设的目标提出,而不是在第二章公民的基本权利和义务中进行阐述的。

      人们通常认为《宪法》第45条中的物质帮助权的规定即是我国社会保障权的原型,或者说是社会保障权在我国宪法中的称谓,但仔细分析会发现,这种说法值得商榷。因为“物质帮助权”根本无法涵盖社会保障权的全部内容。从《宪法》第45条的规定来看:(1)物质帮助权仅限于公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下享有。这只涉及了一部分社会保险及社会救助的权利,并未能涵盖包括社会优抚、社会福利等其他社会保障权的内容。(2)该条第2款规定的是社会优抚的内容,其与社会保障权不属同一指涉的概念。

      在《宪法》中没有明确规范社会保障权,而是将社会保障权可能涵盖的内容分别、零散地置于多个条文中。而且各条文的表述方式、规范的内容层次并不统一。比如第21条,对国家提出了保障人民健康的要求;第44条规定了公民退休生活的保障权;此外,第49条还规定了家庭、母亲、儿童受保障的权利。这种状态使得我国的社会保障权指涉范围不明确,我们无法从《宪法》中对我国的“社会保障权”内涵及外延明确界定,呈现碎片化问题。

      (二)现行制度渊源的规范性文件层级较低

      我国常用的全国性的规范社会保障权的文件共200件左右,其中法律、行政法规、规章仅占约1/4,其余3/4均为其他行政规范性文件。而且这只是中央层面的社会保障法律制度,在各地方层面正在运行的规范性文件的层级则更低。这种较低层级的规范性文件的大量使用会给社会保障权利制度建设带来以下问题:(1)制度规范的主旨、理念无法做到统一,在型塑社会保障权时会发生理念性的冲突。(2)规范内容之间存在不一致,甚至冲突。(3)社会保障权的实现和保障效果不尽如人意。

      (三)社会保障权的宪法救济路径不健全

      根据我国《宪法》、《立法法》、《行政诉讼法》等相关法律的规定,我国公民的社会保障权的保障采取的是双轨体制。对于全国人大常委会通过的法律、国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规,由全国人大和人大常委会审查其合宪法性;对于行政机关具体行政行为的侵权,由司法机关在诉讼中采取具体审查的方式。我国社会保障权的宪法救济与其他国家相比有以下两方面的问题:一是对法律、法规的违宪、违法审查程序化、规范化不足;二是在涉及社会保障权的规范性文件上,法院在行政诉讼中无权进行司法审查。

      三、我国社会保障权宪法保障的完善

      (一)宪法规范保障——“社会保障权”入宪

      1、社会保障权入宪是保障人格尊严的时代要求。

      社会保障权作为一项基本权利的正当性来自人类在社会化和市场经济条件下维护自身生存和人格尊严的正当性,人们维护自身的生存和人格尊严是人作为人所应有的一项基本权利,理应受到各国政府和全社会的保护。在宪法中明确规定社会保障权将立体化人格尊严的保护内容,为保障公民有尊严生活提供宪法、法治基础。

      2、社会保障权入宪符合法治国发展的目标追求。

      社会法治国理念是近现代国家建设中逐渐勃兴的国家理念,在该理念下,国家需要向公民有序提供能够满足其生存、发展需要的社会条件。社会保障权的产生、发展及在全世界不断普及便是在社会法治国理念下完成的。因此,将社会保障权置入宪法典,并在此基础上型塑出适合本国经济发展水平的社会保障权利内容是符合社会法治国发展目标追求的努力。

      3、社会保障权入宪有利于完善公民的基本权利体系。

      基于历史及社会发展的原因,人权保护问题一直是我国在国际舞台上受人诟病和掣肘的主要因素之一。如果将代表着第三代人权的社会保障权在宪法典中予以规定和确认,则可在完善我国公民的基本权利体系国内效力的同时,还将进一步提高我国在世界上的正向影响。

      具体来讲,应当在《宪法》第二章公民的基本权利和义务中将已有条文的内容进行整合,对社会保障权进行完整、有层次地阐述,从而明确社会保障权的内涵及其宪法地位。

      (二)制度性保障——建构高层级的社会保障法律制度体系

      社会保障制度作为一种社会整体的风险应对机制,作为其制度渊源的规范性文件自然需要具有统筹的能力。而如前述,我国目前社会保障领域的大量规范性文件的层级较低,必须对制度体系进行重构,制定以法律、法规为主的社会保障法律规范体系,打破现有的社会保障城乡差异及地区差异的不平衡局面,逐步建立起全国统筹的社会保障制度体系。这是实现公民平等权的要求,同时这也将有利于我国社会、经济与文化事业及国家整体的发展和进步。

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