[ 陈小君 ]——(2012-6-21) / 已阅28781次

2.司法权对农民集体分配自治权的干预

司法权对农民集体享有的土地补偿款分配自治权的干预，主要体现在:一是对哪些人有权参与分配的决定权的干预;二是对是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权的干预。

首先，大多数法院在土地补偿款分配纠纷案件中，审查、确认外嫁女及其落户子女等特殊人员的集体成员资格，并直接判决给付其固定数额的土地补偿款，不仅是对农民集体自治决议效力的形式审查，而且也是对自治决议内容的直接否定。例如，河南省信阳市中级人民法院(2011)信中法民终字第8号民事判决书便以“卷井洼组的土地补偿款分配方案第七条‘凡出嫁姑娘，自资金到位之日，一律不得参与分配’的内容，因违反相关法律规定，该条款为无效条款”为由，维持了判令给付原告土地补偿款的一审判决。湖南省宁乡县人民法院(2011)宁民初字第1649号、第1450号、第1451号、第1653号4个民事判决书均以“村民小组代表同意并签字的分配方案，未包括对独生子女家庭应增加一人份额，与法律、法规规定相违背”为由，直接判令给付原告土地补偿款47316元。

其次，绝大多法院都直接否定了不等额分配的村民民主决议，责令按相同数额支付补偿款。例如，郴州市苏仙区人民法院(2011)苏民初字第243号民事判决书针对被告以原告系“已结婚妇女及子女”为由，只分配给原告朱玲丽土地征收补偿款8万元，未分配给原告张子曦任何款项，而基于其他村民每人分得11.5万元的事实，直接判令再支付原告朱玲丽土地征收补偿款3.5万元，支付原告张子曦土地征收补偿款11.5万元。新乡市红旗区法院(2011)红民一初字第111号民事裁判书针对“被告以所尽村民义务不同，只为原告分配40%土地补偿款”的事实，直接判令再支付剩余60%。此外，常德市中级人民法院在(2011)常民三终字第82号民事判决书中认为:土地被征收所获得的土地补偿费属于全体集体经济组织成员共同所有，集体经济组织决定用于分配的土地所有权的补偿部分和基于集体土地所有权产生的收益部分，因作为一种自然资源的对价，其价值量与集体经济组织成员的个人劳动或者贡献没有关系。

3.农民集体分配自治权的异化

在立法权与司法权的双重介入和干预下，农民集体享有的土地补偿款的分配自治权受限的事实，可以说明农民集体的分配自治权在一定程度上已经向执行权异化:一方面农民集体以民主议定的形式主动地执行“农民集体所有的土地补偿款在集体成员间平均分配”的立法规则;另一方面集体成员民主议定的人均分配数额，又被动地成为人民法院判决支持个别被侵害者应分配数额的参考依据。在未将土地补偿款全部分配的情形下，直接支持原告的具体分配数额不仅可以增强判决的确定力，而且还可以间接督导民主议定的分配方案不要轻易剥夺他人的分配收益权。当然，在集体土地补偿款全部用于分配的场合中，可以效仿常德市鼎城区人民法院(2011)常鼎民初字第624号民事判决书只判令“增加一人份额”。

(三)土地补偿款分配纠纷司法救济的立法完善

1.重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权

对农民集体享有的土地补偿款分配自治权已经部分异化的事实，应当理性分析，正确对待。首先，自治权的异化有其合理性，理由为:(1)集体土地属于农民集体所有，而“成员集体所有是一种公有，它和共有在法律上有极大差别。”[33]这一属性为立法权和司法权的介入与适当干预提供了产权基础。(2)“多数人的暴政”、“集体行动的困境”等理论，则为立法权和司法权的介入提供了理论根据。(3)与土地补偿款分配纠纷有关的上访现象、恶性事件等又为立法权和司法权的介入提供了现实基础。其次，当务之急不是矫正自治权的异化，而是顺势利导，重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权，具体意见是:(1)凡农民集体已经形成土地补偿款分配决议后提起分配请求的，人民法院均应当予以受理。(2)若集体成员民主决议程序违法，人民法院应当撤销土地补偿款的分配决议，并责令集体经济组织重新召开民主会议形成土地补偿款分配决议。(3)集体成员民主决议的分配方案尽管程序合法，但是因排除个别特殊人员分配受益权引发诉讼的，人民法院应当审查被排除者是否具有本集体成员资格，一旦认定其享有成员资格，应当直接判令支持其分享补偿款的具体数额。如果第一种处理方式恪守了农民集体自治权的话，那么第二种处理方式则兼顾了农民集体自治权和执行权，第三种处理方式直接体现了自治权向执行权的理性异化。

2.明确集体成员资格的司法审查权

根据集体经济组织的自治权理论，在认定成员资格上，集体成员大会或代表会议有当然审查权。同时，还应当明确集体成员资格的司法审查权，理由是:首先，从理论上看，成员资格属于一种民事身份权，不仅与财产权密切联系，而且也是直接决定集体成员能否享受集体经济利益的关键。其次，审查集体成员资格已形成了普遍的司法实践。前述相关案例已经表明，所有支持被侵害者土地补偿款分配请求权的法院，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。

3.完善集体成员资格的认定依据

集体成员资格的认定依据不明确、不统一，是集体成员民主决议的分配方案侵害特殊群体合法财产权以及土地补偿款分配纠纷日益增多的一个主要因素。因此，基于成员权的平等性，应当制定全国统一的集体成员资格认定依据。首先，鉴于集体成员资格的认定涉及基本民事权利，在集体经济组织法尚未出台、且《土地管理法》不宜规定集体成员资格认定依据的情况下，可以考虑由《土地管理法(修正案)》授权国务院在《集体土地征收征用条例》中予以规定。其次，可以借鉴《吉林分配意见》和《福建高院解答》等规范性文件采取概括加列举的规定方式，既保证适用的灵活性又强化可操作性。概括式规定成员资格的认定原则或主要考虑因素、资格取得或者丧失的一般情形等;列举式规定外嫁女，“入赘”婿，离婚、丧偶妇女，外出学习、服兵役、两劳服刑人员，外出经商、务工人员，新出生人口，空挂户，回乡退养人员等特殊群体成员资格的认定。



注释:
[1]史际春、李青山:《论经济法的理念》，载《华东政法学院学报》2003年第2期。
[2]“抑公”所要解决的是与公权力的对抗问题，而“扬私”在于农民个体意志的民主体现、权利的自我主张。参见陈小君:《走在乡间的小路上(代前言)———漫谈我国农村土地法律制度之“四面墙”》，载陈小君等著:《后农业税时代农地法制运行实证研究》，中国政法大学出版社2009年版，第Ⅴ页。
[3]刘勇:《物权法草案第49条应当取消———评物权法草案关于公益征收与征用制度的规定》，载《政治与法律》2006年第4期。
[4]邹爱华、符启林:《论土地征收的性质》，载《法学杂志》2010年第5期。
[5]截至2007年底，全国征地用途中仅有20%土地是为绿化等公共利益的，80%的农用地被征用后转做房地产开发等建设用地。参见赵蕾、陈宵:《土地法律修改将提速，保障农民权益是重心》，载《南方周末》2008年10月16日，第A4版。
[6]陈小君等著:《农村土地法律制度的现实考察与研究———中国十省调研报告书》，法律出版社2010年版，第247页。
[7]“农村土地问题立法研究”课题组:《农村土地法律制度运行的现实考察———对我国十个省调查的总报告》，载《法商研究》2010年第1期。
[8]陈明:《农地产权制度创新与农民土地财产权利保护》，湖北人民出版社2006年版，第147页。
[9]王卫国主编:《21世纪中国民法之展望———海峡两岸民法研讨会论文集》，中国政法大学出版社2008年版，第365页。
[10]谭术魁:《中国频繁爆发征地冲突的原因分析》，载《中国土地科学》2008年第6期。
[11]米万英:《澳门征收制度的特色》，载《法学》2007年第8期。
[12]李蕊:《从美国司法判例看我国土地征收制度的完善》，载《广西社会科学》2005年第12期。
[13]潘嘉玮:《城市化进程中土地征收法律问题研究》，人民出版社2009年版，第201页。
[14]贺荣:《物权法与行政诉讼实务问题研究》，中国法制出版社2008年版，第174页。
[15]王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第374－396页。
[16]王春梅:《俄罗斯土地征收制度与私权保护》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第5期。
[17]陈小君:《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》，载《月旦民商法杂志》2007年第3期。
[18]前引[6]，陈小君等著书，第250页。
[19]石佑启:《私有财产权公法保护研究———宪法与行政法的视角》，北京大学出版社2007年版，第165－167页。
[20]陈小君:《农村土地制度的物权法规范解析———学习〈关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉后的思考》，载《法商研究》2009年第1期。
[21]王克强、王洪卫、刘红梅:《土地经济学》，上海财经大学出版社2005年版，第288页。

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