[ 陈小君 ]——(2012-6-21) / 已阅23324次

为克服耕地征收补偿的两个弊端，应当在承认土地承包经营权和集体土地所有权都是独立征收客体的基础上，统筹考虑征收补偿机制的改革。具体有两种方式可供选择:一是按照没有土地承包经营权负担的耕地所有权转让的市场价格确定土地补偿费，然后修改《土地管理法实施条例》第26条的规定，按全国统一的固定比例(如80%或75%)，[26]拿出绝大部分比例分配给土地承包经营权被征农户，其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员。二是针对土地承包经营权和耕地所有权分别确定补偿标准。如有人主张:“需要补偿的是剩余土地承包期内的土地承包经营权和土地承包期届满后的集体的土地所有权。土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出。土地所有权的征地补偿可以通过土地承包费与承包年数相乘得出。参照《土地管理法》第47条的规定，国家应补偿农村集体组织被征农地的10年承包费。而且，土地承包经营权人在获得征收补偿费之后，应将整个承包期内尚未缴纳的土地承包金交付给其所在的集体经济组织。”[27]

比较两种补偿方式而言，第一种方式既符合多数学者所主张的“按市场价值补偿”的改革思路，也有政府规章“至少70－80%分配给被征地农户”的实践经验，简便易行。而第二种方式则难以操作。比如，在我国普遍施行集体土地无偿发包的现行模式下，所谓的土地承包费如何确定?从理论上看，土地承包费应当低于土地承包经营权的市场价格，在土地承包经营权期满后，按较低的土地承包费补偿已经不考虑附着土地承包经营权负担的土地所有权，显然不合理。因此，土地承包经营权征收补偿更宜选择第一种方式，不过第二种方式中的“土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出”的观点，可以作为第一种补偿方式中根据一定比例得出的土地承包经营权补偿款是否合理的参考判断标准，进而作为第一种补偿方式中划定分配比例的一个考量因素。

(三)宅基地的征收补偿机制

根据补偿内容和颁布时间的差异，宅基地征收补偿的现行规定可以分为两类或者两个阶段:一是《土地管理法》第47条规定的“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”和《土地管理法实施条例》第26条规定的“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。根据这些规定，《物权法》实施前宅基地被征收的，宅基地使用权人可以获得安置补助费以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款。二是《物权法》第42条第2款“足额支付土地补偿费、安置补助费”、第3款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”的规定，以及广东省、山西省等省市2007年后修改的《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的地方性法规中关于“宅基地不予安置补助费”的规定。根据这些规定，《物权法》颁布实施后，宅基地被征收的，宅基地使用权人有权获得居住条件的保障以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款，不再获得安置补助费。

但是，《物权法》对《土地管理法》规定的宅基地征收补偿规则作出修改后，仍然存在一些问题需要进一步明确和完善。首先，《物权法》并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿，而是在“保障居住条件”的规定下予以统筹考虑。在实践和地方性法规中不仅有住房安置补偿，还有货币补偿和另批宅基地等多种补偿方式的情况下，理当明析宅基地使用权的独立征收客体地位并构建宅基地使用权与其建筑物各自独立的最低补偿标准。其次，安置补助费不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，应当划清宅基地所有权与宅基地使用权征收利益的分配比例。鉴于宅基地使用权与自留地、自留山使用权都具有无期限的共性，亦可根据宅基地的公平市场价格先确定完全所有权的土地补偿款，然后将其中的绝大部分再分配给宅基地使用权人，农民集体只象征性地分取一小部分。第四，宅基地所有权的土地补偿款应按照征地时集体建设用地的公平市场价格确定，而不能参照邻近耕地(或旱地[28])前三年的平均产值确定，也没有理由低于邻近耕地的补偿标准。[29]

(四)集体建设用地的征收补偿机制

现行法中的集体建设用地主要涉及乡(镇)村集体经济组织投资或集资，兴办乡(镇)企业、乡(镇)村公共设施和公益事业三类用地。与宅基地征收补偿一样，集体建设用地征收补偿的现行规定亦可分为两类或者两个阶段。但是，与《土地管理法》将宅基地内置于集体建设用地的规定不同，《物权法》在第十二章第135条至第150条详细规定了国有建设用地使用权后，仅于第151条将集体建设用地的规定转致给土地管理法等法律;而其第十三章又单独规定了“宅基地使用权”。显然，《物权法》已经将宅基地和集体建设用地分开予以规定。基于同样的立法思路，《土地管理法》对集体建设用地和宅基地的征收补偿亦未加以区分，而从《物权法》第42条第3款规定看，征收集体土地上的房屋及其他不动产和住宅的补偿机制是有差异的，据此推知集体建设用地使用权和宅基地使用权的补偿机制也应当不同。因此，就征收补偿的差异性而言，将集体建设用地和宅基地分开进行规定，更具合理性。

通过梳理相关规定，集体建设用地的征收补偿还有三点需要明确和完善:第一，集体建设用地使用权不应与土地承包经营权和宅基地使用权一样成为独立的征收客体，其使用权人应与“四荒”承包经营权人一样不能也不应分享土地补偿款，集体建设用地的全部土地补偿款应当属于农民集体所有。理由是:土地承包经营权和宅基地使用权的取得是以具有集体成员资格为提前的，是平等分享集体土地所有权提供的集体福利和社会保障的具体体现;土地承包经营权和宅基地使用权可以成为独立的征收客体并给予单独补偿，并非基于其用益物权属性，而是基于土地承包经营权和宅基地使用权所承载的均等的集体福利和社会保障利益。然而，集体建设用地使用权人则是具有独立主体资格的乡镇企业、本集体经济组织等。如果是本集体经济组织，那么集体建设用地的所有权主体与使用权主体可视为广义的混同，没有必要使集体建设用地使用权成为独立征收客体;如果是乡镇企业等其他主体，基于其取得集体建设用地使用权的非市场性，亦不应允许其获得集体建设用地使用权的单独补偿。集体经济组织可借鉴《土地管理法》第65条和《物权法》第148条的规定，收回集体建设用地使用权并退还相应使用费。第二，安置补助费与宅基地安置补助费一样不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，《物权法》规定集体建设用地的土地补偿费均参照耕地的年产值确定土地补偿费明显不符合足额、公正补偿原则。在确定集体建设用地补偿标准时，应当按照征收时集体建设用地的公平市场价格确定，同时在集体建设用地已经或者即将允许有条件入市的情况下，还应当考虑集体建设用地可预期的增值收益。

(五)自留山、自留地的征收补偿机制

自留地、自留山产生于高级合作社的发展过程中，分别在1956年《农业生产合作社示范章程》和1962年《农村人民公社工作条例修正草案》中首次规定;实行家庭承包经营后，仍然存在于《宪法》、《土地管理法》和《物权法》之中。特别是，《物权法》第184条将自留地、自留山与耕地、宅基地相并列，这也可以说明，在《农村土地承包法》颁布以后，基于耕地产生的土地承包经营权与基于自留地、自留山产生的土地使用权应当是有差异的。事实上，根据《农村土地承包经法》和《农村人民公社工作条例修正草案》等相关规定，耕地的土地承包经营权与自留地、自留山的土地使用权在法律属性上的最主要区别应当是:土地承包经营权是有期限的他物权，而自留地、自留山使用权则是无期限的他物权，且更接近于自物权。基于自留地、自留山使用权与土地承包经营权在法律属性上的差异，自留地、自留山使用权的征收补偿理当有别于土地承包经营权的征收补偿。因此，自留地、自留山使用权的征收补偿机制在立法缺位的情况下，不能简单套用土地承包经营权的征收补偿规则。不过，鉴于自留地、自留山使用权不仅与土地承包经营权一样具有社会保障功能，而且还具有发展庭院经济、改善生活水平的重大作用，鉴于自留地、自留山使用权既是他物权又具有接近于自物权的法律属性，应当针对自留地、自留山的特殊性构建专门的征收补偿规则:可以在参照土地承包经营权补偿规则的基础上，适当调高自留地、自留山使用权人分享土地补偿费的数额，即按高于土地承包经营权征收时分配给被征地户的分配比例将土地补偿款的绝大部分分配给自留地、自留山使用权人，农民集体则可象征性地分取一小部分。

三、集体土地征收补偿款分配纠纷的司法救济

在理清用益物权人和农民集体对土地补偿款的分配归属后，尚需健全农民集体所有的土地补偿款在集体成员间分配的具体规则及其纠纷的司法救济。2006年至2011年11月13日，北大法意网“法院案例”库中以“承包地征收补偿款分配纠纷”为案由的审判案例，不仅数量逐年增加———依次分别为12个、55个、118个、216个、268个和311个，而且通过整理2011年(截止至11月13日)的311个审判案例可以发现:绝大部分承包地征收补偿款分配纠纷案件都与集体成员民主议定的分配方案侵害了个别成员的分配收益权有关。但是，对法律、行政法规和司法解释没有规定的集体成员资格的认定依据，各地法院却达成了共识。而对于同类案件的司法管辖权和集体成员资格的司法审查权则存在较大分歧，突显了对土地补偿款分配纠纷的司法救济进行法理反思与制度重构的必要性。

(一)土地补偿款分配纠纷的司法救济困境:基于对2011年审判案例的整理

1.土地补偿款分配纠纷司法管辖权的争议

如果农民集体尚未作出土地补偿款的分配决议，那么无论是村民小组还是集体成员请求给付土地补偿款，法院几乎都倾向于适用最高人民法院2005年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(简称《土地承包纠纷的解释》)第1条第3款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定驳回起诉。例如，株洲市中级人民法院在(2011)株中法诉终字第4号民事裁定书中认为:村民小组请求村民委员会拨付征地补偿款，是承包地征收补偿费用分配纠纷，属于农村村民自治范围，不属于人民法院民事案件受理范围。但是，如果在农民集体已经作出征收补偿款的分配决议后，外嫁女及其落户子女等以分配决议侵害其全部或者部分收益权为由提起的诉讼，法院是否受理却出现了较大争议。

一部分法院认为对此类案件无管辖权，应当不予受理。例如，河南省三门峡市中级人民法院(2011)三民终字第125号民事裁定书维持了一审法院以“刘王林要求16组按同等村民待遇发放土地补偿款的诉讼请求，实质上涉及到温塘村人口补偿款分配方案的变更问题，根据《土地承包纠纷的解释》第24条以及第1条第3款的规定，人民法院不予受理”为由，驳回刘王林起诉的裁定。

再如，河南省驻马店市中级人民法院在(2011)驻立一民终字第00049号———第00055号7个民事裁定书中均认为，关于征地补偿款分配纠纷的诉讼请求，其实质就是由分配方案引起的纠纷，根据法律规定，征地补偿款分配方案由村民会议讨论决定，系村民自治范畴，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围，且分配方案的内容，本身就是对用于分配的土地补偿款数额的进一步分配，原审法院依据《土地承包纠纷的解释》第1条第3款之规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。

然而，更多的法院则认为对此类案件有管辖权，应当予以受理。例如，株洲市中级人民法院在(2011)株中法民一再终字第19号民事裁定书中，对刘小芳以村民大会通过的《关于责任田调整方案》确定的“刘小芳属已婚出嫁人员，不得参与征地款的分配”为由，诉请给付征地补偿款一案，否定了茶陵县人民法院再审认为“不属于人民法院受理民事诉讼的范围，起诉不符合受理条件”的判决，进而认为本案系因农村土地征收后的补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。此外，常德市中级人民法院(2011)常民三终字第74号民事判决书、湖南省宁乡县人民法院(2011)宁民初字第1649号民事判决书、湖南省慈利县人民法院(2011)慈民一初字第758号民事判决书、重庆市丰都县人民法院(2011)丰法民初字第650号民事裁判书、河南省新乡市红旗区人民法院(2011)红民一初字第610号民事判决书、青海省西宁市湟源县人民法院(2011)源民二初字第5号民事判决书等，均认为农民集体的分配决议侵害了外嫁女及其落户子女、长期外出务工等人员的合法财产权，并判令给付相应数额的土地补偿款的判决书，都对此类案件实施了管辖，并没有因为该类案件的诉讼请求涉及对分配方案的变更或者补偿款数额的进一步分配而不予受理。

2.集体成员资格司法审查权的分歧

法院是否有权审查集体成员资格，不同地区的民事裁判文书亦存在分歧。例如，徐州市睢宁县人民法院(2011)睢商初字第0014号商事裁判书认为，集体经济组织成员资格不宜在民事诉讼程序中作出认定。而湖南省津市市人民法院(2011)津民一初字第85号民事裁判书则直接判决“确认原告王林军从2010年10月28日起具有津市市新洲镇杉堰村第六村民小组集体经济组织成员资格”。另外，前述所有认为农民集体的分配决议侵害了外嫁女及其落户子女、长期外出务工等人员的合法财产权，并判令给付相应数额的土地补偿款的判决文书，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。

(二)农民集体对土地补偿款分配自治权的严重受限

根据《村民委员会组织法》第24条、《物权法》第59条以及《土地承包纠纷的解释》第24条的规定，土地补偿款的分配应当经集体成员民主议定，这也是农民集体享有土地补偿款分配自治权的直接法律依据。农民集体对土地补偿款享有的分配自治权，主要体现在四个方面:一是是否分配的决定权;二是拿出多大比例用于分配的决定权;三是哪些人有权参与分配的决定权;四是是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权。基于对2011年的311个案例的整理发现，农民集体的分配自治权正是影响法院是否受理土地补偿款分配纠纷案件的关键，也是探讨集体成员资格的司法审查权和认定依据的前提。因此，亟需从立法和司法两个视角，重新审视农民集体分配自治权的实际运行状态，以便为突破土地补偿款分配纠纷的司法救济困境提供出路。

1.立法权对农民集体分配自治权的限制

前已阐述，在《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的情况下，根据2004年国务院《严格土地管理的决定》的要求，很多省市制定了土地补偿款的分配办法。而以《严格土地管理决定》授权为据制定的政府规章，对农民集体享有的土地补偿款分配自治权的四个方面，都已经有很大程度的限制。首先，“是否分配决定权”的严重受限。不管是集体土地被全部征收还是被部分征收、不管是否撤销建制、也不管是否确权确地到户，[30]集体经济组织都应当分配土地补偿款，不存在分还是不分的选择。其次，“拿出多大比例用于分配的决定权”的严重缺失。无论是集体土地被全部征收并撤销建制后土地补偿款的100%分配，还是政府规章规定的固定比例的分配，农民集体都已经没有“拿出多大比例用于分配的决定权”;而在“村民委员会在村内经济事务尤其是农地所有权问题上的强力主导与村民几乎无条件服从”[31]的状况下，所谓的浮动比例在实践中很可能更倾向于按照80%、75%或者70%的固定比例进行分配，致使农民集体“拿出多大比例用于分配的决定权”亦少有发挥空间。第三，“哪些人有权参与分配的决定权”在地方性规范文件详细规定集体成员资格认定依据的情况下，集体经济组织只能遵照执行。例如，《吉林分配意见》、福建省高级人民院2008年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件疑难问题的解答》(简称《福建高院解答》)等规范性文件均规定了较为详细的集体成员资格认定的概括性依据和特殊人群的具体认定标准。第四，“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”也被相关立法单一化。如《山西分配办法》和《河南分配意见》均规定，“平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”，这等于排除了“按所尽义务或者贡献分配”的决定权。

上述国务院授权制定的政府规章对农民集体分配自治权的限制主要是为了修改或变通《土地管理法实施条例》第26条的相关规定。但是，在集体土地部分征收或者虽全部征收但未撤销建制时，农民集体对于留给集体经济组织的小部分土地补偿款，仍有分与不分、分多少的自治权。因此，本文前述提出修改《土地管理法实施条例》第26条，区分耕地、宅基地、自留地、自留山上的用益物权和所有权分别补偿的立法建议，将农民集体享有的分配自治权缩限于土地补偿款中归属于农民集体自己所有的那部分，不仅可以避免农民集体干预本属于用益物权人的土地补偿款份额，[32]而且还可以理顺《物权法》、《村民委员会组织法》规定的土地补偿款分配自治权的适用对象，适度缓解法律既授权又限制农民集体分配自治权的自相矛盾。之所以“适度缓解”，因为在“哪些人有权参与分配的决定权”以及“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”两个方面，基于集体成员权的平等性，农民集体的分配自治权仍应当受制于立法权的统一规定;如果不受制于立法权，那么法院的司法干预亦将于法无据。

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