[ 王铁雄 ]——(2012-6-11) / 已阅15835次
(二)公共利益抽象、不明致征地权滥用
如前所述，2004年修正后的《宪法》第10条第3款、2004年根据宪法修改的《土地管理法》第2条第4款、2007年颁布的《物权法》第42条都只是规定了征收的目的必须是“为了公共利益需要”，均未对“公共利益”作出具体的规范。这样就导致在目前的征地实践中，“公共利益”往往由行政机关来具体界定，一般情况下，都是公益性与经营性不分，且现行法律中也缺乏经营性建设用地替代流转机制的规定。甚至现行法律规定，无论是为公益还是私益使用土地都一律由国家统一征收。如《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地……”“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”因此，在我国现行法律中，对公共利益的规定抽象、不明，且公益性与经营性不分，这是导致地方政府滥用征地权、侵害农民财产权益的主要根源。
(三)补偿、安置不合理:农民财产权益受损症结所在
在我国现行征地补偿与农民财产权益保护法律制度中，对征地补偿、安置的规定主要存在着两个方面的问题:一方面，现行法律没有对征地补偿基本原则作出明确规定。如2004年修改后的《宪法》、《土地管理法》及2007年颁布的《物权法》都没有确立征地补偿的基本原则，只是强调“给予补偿”。另一方面，现行法律按“原用途”补偿、安置，标准严重偏低。如《土地管理法》第47条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。这一规定确定了我国集体土地征收补偿的基本模式，不仅规定的补偿标准严重偏低，且重安置、轻补偿，不是对被征农地的“市价”补偿，而是政府的福利分配，没有区分被征地农民的补偿权与社会保障权。瑏瑣可见，我国现行法律征地补偿原则缺失且征地补偿、安置标准的规定极其不合理，这是导致农民财产权益得不到合理保护的症结所在，也直接导致了社会矛盾的日益复杂、加剧。
(四)补偿权主体缺位:农民财产权益得不到保护
1．作为集体土地所有权主体的“农民集体”，不具有法律人格与诉讼主体资格，所以，“农民集体”并不是独立的补偿权主体。虽然《物权法》第59条规定“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。但现行土地管理法和地方立法的实际作法上都依然规定征地补偿权主体是农村集体经济组织。如《土地管理法》第49条规定:“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。”这就导致了现行法律有关征地补偿规定上补偿权主体不明确甚至缺位、错位。真正的受偿主体往往是农村集体经济组织、村民委员会甚至村委主任，导致征地实践中集体经济组织、村民委员会以行政管理权代替农地物权，严重侵害了农民财产权益。
2．在我国现行立法有关征地补偿的规定中，农民个人亦没有独立的民事主体地位更不是独立的补偿权主体。虽然《物权法》第125条和第152条规定土地承包经营权人和宅基地使用权人都是集体土地上的重要权利主体。但无论是我国宪法还是物权法，都规定土地承包经营权人与宅基地使用权人是农村的农户而不是农民个人。就是农户，按我国物权法规定，也不是独立的补偿权主体，只能在农地征收中参照集体土地所有权获得相应的补偿。也就是说，物权法并没有把土地承包经营权人、宅基地使用权人作为独立的补偿对象。如《物权法》第121条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。”第132条规定:“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”
同时，尽管农民集体、农民个人是农地权利的重要主体，但我国法学界对其法律地位的理解存在诸多争议，法律上也没有农民集体、农民个人作为农地权利主体的可操作性规范，在农地征收实践中，关于农民集体、农民个人享有的农地财产权益之实现的研究基本上是一个理论空白。而实践中，征地补偿“有法不依”的原因及“无法可依”的症结实际上就根源于农民集体、农民个人主体性问题的法律规定和理论诠释上尚不适应市场化要求。
(五)征地客体狭窄:农民财产权益保护缺失
1．征地客体狭窄。根据《物权法》第42条与《土地管理法》第47条的规定，目前我国征地法律制度中的征地客体仅限于农村集体土地所有权。农村土地承包经营权及其他用益物权、担保物权，均非独立的征地客体。而且就是集体土地所有权本身虽然是独立的征收客体，但因为在目前的征地实践中往往主体错位，对农民来说，其作为独立征收客体的补偿利益并未得到体现。瑏瑤
2．在农地征收中，内含集体成员权与社会保障功能的集体土地所有权、土地承包经营权、宅基地使用权与其他农地财产权在征收补偿时并没有单独区分开来。瑏瑥这就使享有集体成员权的农民的社会保障权得不到充分的保护。
3．集体建设用地使用权甚至不是农民享有的独立物权类型、更不具有与国有建设用地使用权平等的法律地位。我国《物权法》对集体建设用地使用权没有作出具体规定，只是在第151条规定:“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”而根据《土地管理法》第43条的规定，农民个人根本不享有集体建设用地使用权。这就导致了我国现行征地补偿与农民财产权益保护法律制度中征地客体极其狭窄、农民财产权益根本得不到有效保护。
(六)正当法律程序缺失:私人财产权益缺乏司法保护
1．未确立征地前先行协商程序。我国现行法律未规定征收人申请征地前应先与被征收人协议价购的先行协商程序。土地管理法第48条只是规定:“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”
2．未明确征地中正当法律程序。《土地管理法》第48条虽然确定了我国集体土地征收补偿公告程序的基本模式，但对征收补偿听证程序却只字未提。
3．欠缺征地补偿争议的司法裁判程序。我国现行法律欠缺征地补偿争议的司法裁判程序，尤其是没有规定补偿争议的民事诉讼解决程序。2004年修正后的《宪法》对征地补偿程序未作规定。2007年颁布的《物权法》第42条对征地补偿程序也只作了“依照法律规定的权限和程序”的原则性规定。2004年根据宪法修改的《土地管理法》对征地补偿争议解决程序只字未提。可见，从法律层面上来看，我国现行法律对征地补偿争议解决程序则几乎是一片空白。
这就导致了我国现行有关征地补偿与农民财产权益保护法律规定和征地实践中征地决定、补偿决定、征地补偿争议解决往往由行政机关全权处理。被征地农民意愿得不到尊重，正当法律程序缺失，补偿争议投诉无门，农民财产权益缺乏司法保护。
四、我国征地补偿与农民财产权益保护改革对策
(一)明确征地补偿合宪性法律基础
由于征地是指强制剥夺农民已依法取得的土地财产权益，而2004年《宪法修正案》第13条明确规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权”。所以征地必须在宪法保护财产权原则下始可发动并须有合宪性法律基础，即其实施要件与程序应有明确且严格的法律限制性规定。瑏瑦因此，必须建立农民财产权益保护、征地和补偿三位一体的法律体系，从保护农民财产权益角度改革和完善我国现行法律:其一，应进一步修正现行宪法，明确规定征地补偿的基本原则与补偿争议的诉讼解决程序。其二，应进一步完善物权法，具体规定征地补偿标准;明晰各类征地客体与补偿权主体，从物权法上强化农民个人对集体土地进行独立支配的权利。其三，应尽快制定专门的《农地征收补偿法》，作为与物权法配套的补充法、程序法。瑏瑧具体规范“公共利益”内容、统一规定征地补偿程序、严格区分征收与补偿两个不同法律性质的行为阶段。从而使我国征地补偿与农民财产权益保护具有充分的合宪性法律基础。
(二)明确公益目的法律制度
“公共利益”内容应遵循立法者具体规范原则。即征地“公益”类型、征地事项由立法者在分散的各个法律中具体规定，对征地事项的规定采列举及概括混合方式。瑏瑨其中，概括性公益条款由基层人大决策并由司法机关就个案具体判断。应尽可能避免援用空泛及抽象之用语至国家权力滥用公益情况发生。同时，应从法律上严格界定公益性与经营性目的建设用地，排除为纯粹国库利益、地方财政利益及私人目的等经营性目的的征地，建立经营性建设用地统一市场流转机制，确立集体建设用地使用权与国有建设用地使用权平等法律地位，以切实保护农民财产权益。
(三)完善补偿安置法律制度
我国在推进社会主义法治国家建设的进程中，尤其在当前工业化、城镇化、市场化和农业现代化快速发展的时期，迫切要求我们借鉴国外先进的立法与司法经验，尽快完善补偿安置法律制度:一方面，应修正现行宪法与完善物权法，明确规定“公正的、事先的”补偿原则。另一方面，应尽快制定专门的《农地征收补偿法》，确立公平合理的“市价”补偿标准:包括对被征农地于征收计划决定时当地的“客观市价”补偿请求权和对被征地农民本身生存、发展的“特别价值”补偿请求权:即确保具有集体成员资格的被征地农民世代生存保障与就业保障权。以体现农地物权作为农民财产权与公权力对抗时所应具备的基本属性。
(四)明确补偿权主体法律制度
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