[ 韩晓龙 ]——(2012-4-18) / 已阅22005次

　　2.办理信访案件的时限不明确。英国有句古老的法律谚语：“迟到的正义就是非正义”，强调的就是及时公正处理案件对当事人的重要意义。目前各信访机构处理信访事项并没有统一、严格的时限要求。《信访条例》虽然规定了行政机关对于交办的信访案件的处理时限，但事实上这个时限经常被打破。甚至当事人的信访件在信访机构就会停留很长时间才被移交至有权处理的单位，因此有些信访人寄出去的信件如石沉大海也是可以理解的。

　　3.责任追究机制不力。目前，我国还没有出台相关的具有高度权威性的责任追究机制。有些地方虽然建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，按照这一制度的要求，对发生较大规模的连续到省委、省政府或北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的要追究当地领导责任，但这只能从表面上减少大规模的“上京”，而不是长远之计。

　　4.缺乏科学的信访终结机制。《信访条例》第35条规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访机构和其他行政机关不再受理。”而且根据《信访条例》第34条和第35条的规定，我国信访实行的是三级终结机制。即如果信访人服从信访事项处理意见，则就不用经过复查程序和复核程序而终结信访；如果信访人不服从信访事项处理意见，则可以通过向原办理行政机关的上一级行政机关复查进行二级救济；对复查意见仍然不服还可以向复查机关的上一级行政机关请求复核寻求三级救济。但是在实践中这些规定并没有严格执行。时常可见，那些事实上已经终结的信访事项，多次被提起，信访工作成本增加，工作秩序遭到严重的扰乱。为了尽快的息访，各级信访部门花钱买太平或在合理合法的基础上一再向信访人倾斜，但是只要不能满足信访人的要求，信访就持续下去。由于《信访条例》规定的终结程序并没有规定复核机关做出的终结处理意见的法律效力，也就无法界定违反“终结程序”的信访人所应承担的法律责任，这些都导致了“终结机制”的现实可操作性不强。当事人极易就同一事实和理由反复不停的找各级机关寻求解决，这也是缠访、重复信访等非制度化上访数量居高不下的重要原因。

　　三、完善信访制度的相关对策

　　（一）增强信访机构职权力

　　没有相应的职权,就无法尽到自己的职责。信访机关首先应当拥有充分的调查权。在实行监察专员制度的国家，如瑞典，调查权是监察专员的一项重要权力，也是监察专员独立行使职权的重要标志。如果遭到拒绝，监察专员就可以向议会委员会提出有关报告，或者在新闻媒体上加以公布，从而给那些拒绝配合调查的人以巨大压力。在调查时，监察专员可要求有关部门的负责人对某些问题做出书面或口头说明，另外，任何监察官都有义务协助监察专员工作。 不仅如此，还有保障调查权充分实现的措施，如传唤、公开调查结果等。从国务院《信访条例》中可以发现我国信访机构有调查权、督办权和建议处分权等权力。但调查权与监察专员机构的调查权相比，有着本质区别。因为信访机构的调查，主要是对信访工作情况的调查，而不是为查清信访事项本身事实进行调查。 我国应赋予信访机关充分的调查权，可以直接或间接对事件展开调查、作出判断,任何国家机关和社会组织必须积极配合；信访机关应当拥有案件的督办权,可以要求相应的国家机关在规定时间内报告处理情况,接受监督；在特定的案件中,信访部门拥有直接的处理权,并可以对某些违法违纪行为作出适当的处罚；另外,信访机构的权力应当和人大的其他监督权力有机地衔接起来，比如在有关选举问题的上访、对国家工作人员的控告上访、要求对行政规章进行合法性审查等上访案件中，信访机构应当向人大常委会汇报,建议启动相关罢免机制及法规审查机制,罢免有关代表或官员,撤销不合法的行政决定和命令等。

　　（二）统一机构设置 、整合资源 、规范机构设置，将信访问题的处理纳入正常的法制化轨道

　　建立统一的信访机构。要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，加强信访工作管理，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。第一，可以在人大下面设立信访工作委员会,直接对人大负责。将原来分散在政府、法院和检察院及相关职能部门的信访都集中到各级人民代表大会。第二，行政机关的信访机构应该与监察机构合并。将行政复议与监察结合起来，职能重点转为加强对各级行政机构及其责任人的监察监督。强化上级政府对下级政府的监督，进一步完善个人责任追究制度。第三，建立信访机关工作人员任职资格制度和淘汰制度。信访工作的质量在一定程度上取决于信访干部的素质。全面提高信访工作干部的政治和业务素质才能适应信访工作的快速发展。应该改变目前从各单位抽调人员的状况，按照司法干部的标准聘用信访干部，实现信访干部的专业化、职业化。

　　（三）提高公民法律意识，规范公民维权方式

　　公民法律意识的提高是法治得以确立的基础，建设社会主义法治国家需要有与之相适应的公民法律意识。“当一种具有法治精神的价值观念—公民意识占据主导地位时，人们在遇到纠纷和权利损害的情况下不会有信访情结。” 也就是说当公民法律意识逐渐提高并且占据主导地位时，人们在权益受到侵害时就会倾向于运用法律来维护自身权益，从而减少信访案件的出现。在法治社会，公民权利的保障和救济可以依照《宪法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等法律来主张，必要时也可以寻求新闻媒体的帮助。有些群众涉法涉诉案件越级重复上访、常年赴省进京“缠访”等行为都是以牺牲自己的生命健康和损害社会公共安全秩序为代价来维权。由此可以看出部分公民法律意识存在的误区和维权方式的不合理。因此，政府必须加大法治宣传教育的力度，提高公众的法律意识，做到信“法”用“法”，逐步规范维权方式，以理性的方式维护自己的合法权益。

　　（四）加大司法制度的改革力度，树立司法权威

　　在法治社会,只有司法机关才能为公民提供真正有效的救济。由于在我国存在根深蒂固的人治传统,很多人不习惯法院有较高的权威。“司法最终解决”原则应当成为设计中国纠纷解决体系与社会治理模式的准则,法院应当成为纠纷解决体系中最为权威、最为主要的机构。

　　人民法院必须独立进行审判。法官在执行审判职务时,除受事实与法律的约束外,不允许任何外来干涉,只有如此才能树立起司法的权威。我国人民代表大会在宏观上代表人民的利益,而不是部分人的利益,它不能表作为诉讼一方当事人的利益,不管这一方当事人是公民还是国家机关。因此人民代表大会不应该享有对法院的个案监督权,因为这可能会影响司法的公正,使法院难以做出符合法律规定的判决。

　　“在现代社会，被人类经验认可的主流权利救济制度是司法中心主义下的诉权模式，它是人类文明的成果，是权利救济获得普遍性和终极性解决的机制。” 因此“要适应现代社会要求，建构以司法权为核心的权利救济制度体系，确立司法的最高权利救济的权威。” 学者于建嵘认为“假如不能在民众中树立对法律的信心，那对我们国家的未来将是灾难。”目前民众普遍采取信访救济的方式，表明司法不具备应有的公信力和权威。因此，要加强法制建设，构建公平的司法体系，使法律成为最权威、最公平、最有效的解决纠纷的手段，这就要打造一个相对公平、相对独立的法律体系。要降低司法解决纠纷的门坎，让贫困人群也打得起官司。要落实行政复议制度和国家赔偿制度，要严格执行责任追究制度（包括对违法办案的司法人员的责任追究制度）。要切实规范上访人员的上访行为，对上访人员的违法行为要一视同仁，追究责任。因此，要适应现代社会要求，建立和完善我国的以司法权利救济为核心的救济体制，树立司法的最高权威性。

　　（五）尽快出台《信访法》，健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化

　　“现代法治的真谛就是:一切社会行为必须处在法律的控制之下。法律规则是构建法律秩序的要素。” 而我国现行《信访条例》只是一个行政法规，“作为行政法规的国家信访条例和有关信访工作的地方性法规，推动了信访工作的程序化、规范化，但这些远没有涵盖国家信访工作的全部，扮些原则问题，特别是信访关系涉及保障公民基本权利的内容，无法在行政法规和地方性法规中解决，只有通过立法用法律的形式加以规范解决。” 再者，“任何国家公民的政治参与必须要有畅通的、制度化的渠道作为保障，依据我国政治参与的社会主义性质和信访体制的现状，信访立法己经成为迫在眉睫的任务。” 因此，我国应当尽快出台《信访法》，以改变信访制度单纯依靠规定、条例和政策来调节的现状，健全信访法律体系，实现信访工作的程序化和法制化，使公民的信访活动和政府的信访工作真正纳入法制化轨道。制定专门法规受理程序，做到：

　　1.明确受理范围。明确信访的受案范围，尽量不与司法救济途径重复，这样不仅节约行政成本，也有利于提高行政效率；

　　2.严格程序规制。要对信访问题的提出、受理、办理和督察等一系列的法律程序，完善信访活动的处理、复查、复核的工作机制一系列程序作出严格而具体的规定；

　　3.加强责任追究机制。要明确信访机构及其工作人员在信访工作中的责任和义务，对于违反任何相关规定的工作人员都要依法追究其法律责任；

　　4.健全信访终结制度。对确实经过三级程序认定终结的信访事项，如果信访人继续无理上访，扰乱社会秩序的，要建立相关的与之配套的法律程序，明确相应的法律责任。对那些经过三级程序认定信访事项合情不合理的信访，可以从社会救助等角度进行解决，动员社会力量做好息访工作。

　　笔者认为，目前我国出台《信访法》的条件己经基本具备：一是存在大量的规范性文件为其提供可借鉴的素材。例如国务院颁布的《信访条例》、地方国家权力机关制定的地方性信访法规、司法机关制定的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》以及省级领导机关为做好信访工作出台的相关文件等；二是办信、接访程序、疑难信访案件听证、办访责任制和电子信访等信访实践经验为抽象出法律条款提供了基础；三是信访理论工作者发表的相关科研成果以及介绍的国外相关制度可供借鉴。 可以说，“当前尽快制定和出台信访法的条件和时机都己经成熟，建议全国人大及时将信访法列入立法计划，尽早制定和出台信访法。” 通过制定出台《信访法》，“在维持目前多系统并存的信访格局前提下，建立健全信访工作机制和法定程序，将信访案件的受理、处理、终结等程序以法律的形式规定下来。”

　　结语

　　2005年《信访条例》的实施，一定程度上扩展了信访渠道，控制了信访总量，但实施过程中却存在诸多不足。正因如此，我国信访制度完善的相关研究已成为当务之急。在当前社会转型时期，信访制度的存在必要而且重要，它不但为公民、法人和其他组织提供了一条不可缺少的参与法治建设的途径，同时也在一定程度上发挥了权利救济的重要功能，实现着巩固党的执政基础，有效维护社会稳定，保障公民民主政治权利等重要作用。现实生活中信访“洪峰”的出现、信访问题的积累又促使我们对信访制度进行反思。思考的结果是必须对信访制度进行改革而不是简单地废除。信访制度改革面临的关键问题不是还能不能存在，会不会走向终结，而是还需要加强哪些工作，进行什么样的转变。必须明确信访制度与司法制度在处理纠纷方面的关系仍是“桥归桥，路归路”，但信访制度改革不仅是要改革制度本身存在的缺陷，而且要与司法制度的改革统一起来，还应该与推进社会主义法治建设和政治体制改革结合起来，形成互相支撑、协同一致的格局。当前，我国正处在由传统社会向现代社会的转型期，要想缓和社会矛盾，减轻信访制度的压力，建立畅通的利益诉求渠道和权利救济机制，就必须加快推进法治进程，在社会树立司法的最高裁判权威，当民众不再“信访”而“信法”时，信访制度所面临的问题也就迎刃而解了。信访制度的改革进程可能艰难而漫长，不会是一蹴而就的事情，建立怎样的信访制度，怎样建立信访制度，需要我们不断探索，既要在实践中不断摸索，也需要在理论上寻求突破。


参考文献

1.陈金钊：《法治与法律方法》，山东人民出版社2003年版。

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