[ 韩晓龙 ]——(2012-4-18) / 已阅23608次

　　现行的国务院《信访条例》第2条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”通过对法律规定的解读可以发现，法学意义上的信访概念有其特定的含义。信访的法律定义力求把信访限定于行政信访的范围，即公民依法向行政机关表达诉求，其受理主体是行政机关，而不包括人民法院、人民检察院等司法机关。从法律实证分析角度而言，《信访条例》之法的渊源为行政法规，其当然只能就行政机关有关受理信访事宜做出规定。从这条规定也可以看出，这里的信访是一种行政性补充救济制度。

　　（二）信访制度的运行现状

　　现状改革开放以来，特别是自1990年代中期以来，群体信访和矛盾激烈的个体信访不断增多，面对各种利益冲突和社会矛盾的增多，我国现有的信访制度面临着严峻的挑战。据统计，2000年全国县级以上信访部门受理的群众信访总量是1995年的2.13倍，仅全国人大常委会信访局每年受理的信访案件就达到10万件，并在2003年引发了信访量持续上升的“信访洪峰”——在2003年里，官方提供的数据表明，仅仅两个月时间，到北京上访的人次均创下历史最高，海量的信访洪峰已经对社会特别对北京的稳定造成了巨大影响。而且信访的效果也并不明显,上访者的问题很少得到解决。大部分信访事项有头无尾,不了了之。中国社科院(2004年5月至10月)课题组通过对上访人群发放问卷和深度访谈、分析来自全国各地2万多封控告信、与部分信访官员进行座谈及进驻“上访村” 体验生活等形式进行了调查,调查结果显示,公民通过上访解决问题的比率只有千分之二。

　　由此可见，我国上访案件过多，信访总量不断上升，形成了“信访洪峰”，并且信访解决率低。

　　此外，据学者于建嵘的社会调查，632位上访者中竟有401位在上访前已到法院起诉过，其中认为法院不依法裁判而败诉的占54.9%。从H省信访联席会议办公室2007年第25期《工作简报》得来的数据中看，该省2006年6月至2007年3月共10个月的集中整治进京非正常上访活动期间，共处置的进京非正常上访4689人次中，涉法问题最多，有1708人次，占36%。因为司法诉讼而引发的信访问题，即已经或应当被执行机关和司法机关受理，或者是已经进入诉讼程序的案件中的有利害关系的当事人对于执法机关和司法机关的作为与不作为所提出的申诉和控告未能如愿，转而向上级机关投诉，或者寻求法律程序之外的请愿活动。

　　案例1：2008年，兰山区人孙士安因其子死亡事件上访。兰山区院通过联席会得知，该案件在公安机关侦查阶段，孙士安因不服公安机关对其子死亡原因（心脏病）的鉴定结论，多次到省政府、北京天安门喊冤叫屈。

　　上述调查数据及案例1说明了：在我国，涉法涉诉类信访大量存在，严重损害了法律的独立性和权威性，浪费了国家的司法资源。

　　案例2：2004年9月，延安市宝塔区第三中学教师王某未经校领导同意，擅自住进了学校的一孔窑洞。校方多次要求搬出，她执意不肯。校委会决定对其停薪停职，她心里不服，多次多头越级上访，但问题一直得不到解决。

　　2007年11月，宝塔区麻洞川乡刘台村村民先后多次到乡政府和区政府反映，延长石油集团公司南泥湾采油厂进驻刘台村开采石油时，因为使用该村井水而支付了补偿款，这些钱却被村干部私下领取了。为此，村民们多次上访，要求追回属于村民的钱。

　　从上述案例2中也可以看出我国信访制度在实践中存在的一些非制度化信访现象：主要表现为越级上访、重复上访和群体上访等。

　　二、信访制度的困境及其原因分析

　　如上所述，信访制度的功效发挥得并不理想，究其原因，笔者认为是信访制度本身以及我国整个救济、监督和解决争议机制(信访制度只是这个机制的一个环节) 二者都存在问题。

　　（一）我国信访部门职能过于宽泛，且信访部门的权利弱化

　　目前信访涉及了社会矛盾的各个方面，几乎所有社会问题、社会冲突都可以诉诸于信访部门，由此导致信访案件大量积压，各种问题和矛盾不断升级聚焦到中央部门。新的《信访条例》出台后，虽然有很大进步，但在信访职能上，仍然存在信访职能不清的问题。例如：第6条规定了县级以上人民政府信访工作机构的六项职责,但对于何种问题必须通过信访解决并没有明确。第14条规定,对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。那么信访工作机构的任务是否可以理解为受理不能通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求呢?信访工作机构的任务不明确,直接导致了信访量的激增,而解决率却又非常低。而且各级信访机构权力极为有限。新的《信访条例》第6条赋予信访部门的职权只是协调领导和行政机关处理信访事项，虽然它有监办权及建议和向上级机关报告的权力，但它本身并没有实际、直接权力处理信访事件，信访事件的处理权、决定权仍在各行政机关及其主管领导手中。信访部门既不能像法院一样对案件有审判或仲裁权，也不像纪委对违纪干部有调查、处分的权力。因为信访部门无职无权无地位，根本不能指望其有能力解决上访群众的问题。

　　（二）信访机构设置混乱，缺乏统一的协调机构

　　当前，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相应职能工作部门都有信访机构，可以说我国的信访工作机构空前复杂。信访机构并属于国家机关序列，没有严格意义上的隶属关系。从横向看,主要有政府、人大、法院和检察院四大块,各自处理职权范围内的信访事项；从纵向看,形成了中央、省（自治区、直辖市）、市（县）和乡镇四级架构。由于缺少权威性的统一归口管理及领导机构，信访机构之间缺少横向的联系与制约以及纵向的命令与服从,这样一个庞杂的信访工作机构很难有效运转。中央与地方、中央各部门以及地方各部门的信访机构间缺乏统一协调的机制，上下级信访机构之间缺乏强制约束，资源既不能共享，步调也不能一致。信访部门对其他各行政机关也没有明确的制约能力,这使得信访部门在处理来信来访时显得“力不从心”。而各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异,缺乏基本的强制约束力。这样一来，由于政府间职责交叉及信访事项产生原因极为复杂，致使信访事项管辖权混乱，导致信访事项受理及处理主体不明，经常使信访案件在不同层级机构间来回转办。 这就使上访案件的解决率低下变得不足为奇了。

　　（三）“信访”不“信法”的文化传统

　　我国具有深厚的司法行政化的历史文化传统。在我国历史上，司法依附于行政，两者密不可分。各级地方官员也是既管理行政事务，又管理司法事务。新中国成立后的法律传统与国家政权建设紧密相连，形成了政法不分，相互协作的局面。另外，司法行政化的一个副产品是民众普遍的清官情结的心理意识。在现阶段，我国正处在由传统农业社会向现代社会发展的转型期，由于这种过渡尚未完全实现，自然经济在很长的一段时间里仍然显示其生命力，同时，由于“政治文化是社会成员经过长期的心里积淀而成的一种心理定势，它不会随着生产方式的变更、旧的政治体制赖以存在的经济基础的瓦解而一下子全部消失，相反，它还会在人们的头脑中滞留相当长的一段时间。” 所以这种在封建社会积淀下来的清官情结，不可能随着经济基础的变化而迅速退出历史舞台，而是在很大程度上仍然会影响着人们的政治行为选择，强有力地抵制着人们法律意识地增强。“在民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。” 民众的清官情结和对不同层级政府信任程度的不同，决定了信访有其意识形态基础。同时，“青天情结又使下层民众普遍存在臣民意识：既惧怕权力，又想亲近权力。惧怕权力使人们远离权力，所以远离权力的工具—法律；又因为别人畏惧权力，又有亲近权力以威慑别人、规避法律的冲动，而信访就正好为这种矛盾心理提供了制度化渠道。” 中国的制度传统和国民文化意识使得相当一部分社会弱势群体将信访视为解决问题的渠道。

　　在当前信访活动中存在着的种种复杂现象就与民众心里遗留的这种“信访”不“信法”的意识有很大关系。有许多完全可以通过司法途径解决的案件，但是有的根本就没有通过司法途径解决或者有的刚刚进入司法程序却马上放弃司法途径而转到信访途径上来，有的甚至在通过司法途径解决的同时也利用信访途径解决。这些原本可以通过司法渠道解决的案件涌入信访渠道，给本来就非常拥挤的信访通道造成进一步的压力，影响信访通道功能的正常发挥。

　　当然，公民“信访”不“信法”在很大程度上也是因为我国社会的法制化程度不高，法律制度不完善，老百姓不相信法律，以及我国公民的法治意识不强，遇到问题和侵害想不到运用法律武器维护自己的权利。公民“信访”不“信法”既促使了“信访洪峰”的出现，也是导致涉法涉诉类信访案件存在的主要原因。

　　（四）司法的权威性和独立性不够

　　从党的十七大正式提出司法改革至2008年12月，中央政法工作会议提出“推进司法体制和工作机制改革，保障社会公平正义”，我国进行了多次的司法改革，旨在提高司法的权威性。所谓司法权威,指的是司法机关享有的威信和公信力。它包括两方面,即对外权威和对内权威。对内权威是指法院不得更改自己所作的终审裁判,并予以充分尊重；对外权威是指外界(任何国家机关、党派、社会组织及个人)应对法院终审裁判予以充分尊重。司法之所以要有权威性,是由司法机关的性质和地位所决定的。在法治社会里,法院判决是社会纠纷和争议最为权威的结论。司法是现代社会解决纠纷和争议的最后手段,是人们寻求安定性与稳定预期的最佳途径。任何一个法治国家都是通过司法机关的审判活动实现其对社会生活的终局性干预,通过法定的诉讼程序来解决、处置社会纠纷。司法的权威从静态上来讲要依靠国家的强制力做保障，从动态上讲要通过司法机关的司法活动来体现。现在信访制度陷入困境的一个重要原因就是司法权威未真正的树立。当前，司法领域主要是司法腐败与司法不公正，法庭是定纷止争的场所，是社会正义的最后一道防线，是给老百姓最后一个讲理的地方。司法腐败使这最后一个讲理的地方也变得不讲理了。老百姓在不讲理的法庭上受到的冤屈，远比其当初希望法庭给予伸张的冤屈大。

　　司法机关在审判案件的时候，或多或少地总是要受到各种势力，特别是各种权力机关的干扰。有些案子法院自己有时不能依据法律独立作出判决，有些案件法官不能独立办案，往往受到上级法院的干扰。中国司法从业人员的整体素质也还不够高。这些因素的存在都直接影响到了司法机关对法律的正确适用，而不能正确适用法律是法律权利不能在现实中落到实处的重要原因之一。在当前，各种案件的执行难就是司法权威性不够的最真切反映，同时也是上访中的主要内容之一。

　　（五）信访制度在程序上存在重大缺失

　　1.受理范围不明确，立案具有随意性和偶然性。理论上来说，信访机构，对每一件来信来访事项，都应做到事事有着落、件件有回音。但实践中由于制度未对立案条件做出刚性规定，在大量的信访事项远远超出了信访机构承载能力的情况下，只能选择少量事项立案查处，而这个选择主要依靠领导批示。只有那些线索清楚、影响较大的信访事项才可能立案，偶然性和运气占了很大成分。

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