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  • 双边投资协定中的自裁决条款研究

    [ 韩秀丽 ]——(2012-3-1) / 已阅21902次

    值得反思的是,到目前为止,在我国与其他国家缔结的双边投资协定中,除2009年《中华人民共和国政府与东南亚国家联盟成员国政府全面经济合作框架协议投资协议》(以下简称《中国-东盟国家投资协议》)外,其他的双边投资协定很少涉及有此类自裁决条款。《中国-东盟国家投资协议》第17条(安全例外)规定:“本协定的任何规定不得解释为:(1)要求任何一方提供其认为如披露会违背其基本安全利益的任何信息;或(2)阻止任何一方采取其认为对保护基本安全利益所必需的任何行动……”在我国已经与129个国家缔结了双边投资协定且还在缔结新协定和修改旧协定的情况下,这些双边投资协定尤其是目前仍处于谈判过程中的中美双边投资协定是否应当包含自裁决条款以及如何制订自裁决条款是我们需要解决的问题。

    (一)自裁决条款的选择

    也许,从经济利益出发,我们应当考虑在双边投资协定中是包含还是排除自裁决条款这一问题。例如,在我国正逐步成为资本输出大国的情况下,尤其是在我国政府在海外拥有的大量主权财富基金存在遭遇东道国政府根据自裁决条款采取相关措施的情况下,我国与他国签订的双边投资协定是否应当包括自裁决条款呢?从法律上讲我国是不能完全排除自裁决条款的,因为权利与义务的平衡及公平和正义是一个条约最本质的特征。从经济上讲,虽然我国正在成为资本输出大国,但更是一个资本输入国,而美国仍然是世界上最大的资本输出国。联合国贸易和发展会议发布的《2010年世界投资报告》显示,美国的海外直接投资世界排名第一(达2 480亿美元),而中国排名第六(达520亿美元)。[33]试想一下,美国海外投资的规模要远远大于我国,且美国成为主要资本输出国的历史也远远早于我国,为何美国不担心其与其他国家签订双边投资协定中存在的自裁决条款会使得其海外投资得不到充分保护呢?相反,美式双边投资协定已经发生了从包含不确定的自裁决条款到包含明确的自裁决条款的转变,这值得我们深思。

    在未来的双边投资协定磋商中,自裁决条款可能变得更为重要,因为出于国家安全或为确保政府对具有战略意义的部门具有更大的政府控制权,越来越多的国家正在采用或考虑采用国家安全措施来限制外国投资者在东道国投资的权利。此外,许多发展中国家继续面临着严重的经济危机的风险,甚至发达国家也不能免于此类风险。[34]最强有力的证据就是美国的次贷危机引发的经济危机至今“阴魂不散”。其实,任何国家都不能保证在其经济发展的过程中不会遇到紧急情况。在此情况下,一国不能放弃在双边投资协定中使用自裁决条款的权利。在《关于国际投资体制的公开声明》中,声明者一致认为,作为一项一般原则,国家有为了公共利益进行规制的基本权力,如果这一规制权力得到善意行使,并且是为了合法的目的,那么这一规制权力并不从属于投资者的权利。[35]对于自裁决条款被滥用的风险,回顾其他国际争端解决机构的实践,我们不难发现这种风险出现的可能性并不大。例如,在ICSID仲裁实践中,至今并没有出现东道国滥用自裁决条款的判例。此外,在GATT/世界贸易组织(WTO)争端解决中,具有自裁决性质的GATT第21条也并没有被真正适用。[36]

    (二)自裁决条款的制订

    1.应否区别对待的问题

    一般来说,投资者在发展中国家面临东道国依据有关双边投资协定中自裁决条款的规定而采取措施的可能性比发达国家更大。而我国海外投资地大多是发展中国家,这是否意味着在我国与这些国家签订的双边投资协定中应当排除自裁决条款而在与发达国家签订的双边投资协定中应包括自裁决条款呢?笔者认为,区别不同的情况进行选择也是可以的。区别对待并不等同于采取双重标准。双重标准意味着对相同的情况给予不同的对待,实际上是歧视。区别对待符合“具体问题具体分析”的原则,符合“平等互利”的基本法理,更符合国家主权至上的国际法原则。[37]但是,即便是区别不同的情况来选择是否应当在双边投资条约中包含自裁决条款,也未必要使用“两种类型国家”的划分方法,即发展中国家与发达国家的划分方法,关键在于实际情况。美国也没有根据缔约对象是发展中国家还是发达国家而采用不同的双边投资协定范本,即包括或不包括自裁决条款。实际上,美式双边投资协定的缔约对方绝大多数也是发展中国家。可以这样认为,美国在双边投资协定中采用自裁决条款可为自己保留更大的政策空间,在自身为资本输出国时,它可限制缔约对方利用自裁决条款,而在自身为资本输入国时,它又能充分利用自裁决条款保护自己的国家安全或基本安全利益。

    2.应否明确规定的问题

    考察包括“森普拉能源公司撤销案”在内的国际投资仲裁的判例法不难发现,即使双边投资协定中不包含国家安全条款(自裁决性的或非自裁决性的),但若准据法——东道国国内法和国际条约法——不充分,仲裁庭还是会适用习惯国际法。不过由于习惯国际法具有一定的模糊性,未必能反映缔约方的真实意图及东道国的利益,因而在双边投资协定中,缔约方最好能对自裁决条款作出明确的规定,以避开国际习惯法的适用。笔者认为,对于自裁决条款,应使用“其确定”或“其认为”之类的措辞,或直接明确使用“本条款具有自裁决性”的措辞,表明其具有自裁决性,从而排除仲裁庭的实质评审。如果不想使条款具有自裁决性,那么也应作出明确的规定,尤其是不能忽视必要性要求及基本安全利益或国家安全的定义,从而排除习惯国际法的适用。缔约时应当阐明“必要性”的含义,如免除未能履行某一条约义务而应负的责任是否需要符合一定的条件,这些条件是什么,等等。ICSID仲裁实践关于“必要性”的判例法则极不统一,或者说很不成熟。在WTO准司法体制下,关于“必要性”的判例法虽然可以为ICSID仲裁所借鉴,但尚处于发展过程之中。[38]因此,如果一国不想受严格的《国家责任条款草案》第25条的约束,也不想由仲裁庭对“必要性”进行任意解释,那么就应当在有关条款中明确阐明“必要性”的含义和要求。并且,对基本安全利益或国家安全的含义也应当通过概括式和列举式作出明确的界定。

    针对一些学者对自裁决条款适用的担忧,[39]笔者认为可以采取扩大或限制自裁决条款适用范围的方法。其实,我们已经有这种立法例可予借鉴。例如,1988年《中华人民共和国和日本国关于鼓励和相互保护投资协定》(以下简称《中国-日本双边投资协定》)即用国家安全条款对国民待遇条款的适用进行限制。《中国-日本双边投资协定》第3条第2款规定:“缔约任何一方在其境内给予缔约另一方国民和公司就投资财产、收益及与投资有关的业务活动的待遇,不应低于给予该缔约一方国民和公司的待遇”。接着,作为该协定组成部分的“议定书”又作了补充规定:“关于协定第3条第2款的规定,缔约任何一方,根据有关法律和法规,为了公共秩序、国家安全或国民经济的正常发展,在实际需要时,给予缔约另一方国民和公司的差别待遇,不应视为低于该缔约一方国民和公司所享受的待遇”。笔者认为,这一规定虽然通过国家安全条款对国民待遇条款的适用进行了限制,但却没有明确国家安全的内涵,为了明确起见,可以将“为了公共秩序、国家安全或国民经济的正常发展……”修改为“为了国家确定的公共秩序、国家安全或国民经济的正常发展……”,以明确国家安全或基本安全利益的内涵。总之,对希望减少对自裁决条款不可预期性解释和适用风险的双边投资协定缔约方而言,一个可行的办法是要明确自裁决条款的含义和适用范围。[40]

    在此必须指出的是,自裁决条款是赋予缔约方权利而不是施加义务,因此,我们应当珍视这项权利,而不是放弃它。鉴于国际投资协定及判例法的发展趋势,笔者建议在我国与其他国家签订的双边投资协定中采用自裁决条款,并使用“确定”、“认可”等具有明确表达意义的措辞,来明确自裁决条款的含义和适用范围,以保证一旦采取具体措施时能符合相应的审查标准。




    注释:
    [1][6]See Sempra Energy International v.The Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/16,Award,28September 2007.
    [2][20][21][24][25][26][28]See Decision on the Argentine Republic’s Request for Annulment of the Award for Sempra Energy International v.TheArgentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/16,29June 2010.
    [3]See Luke Eric Peterson,Major New Development in Argentine Crisis Case at ICSID,29Jun.2010,http://WWW.InvestmentArbi-trationReporter.com,2010-06-30.
    [4]申请撤销仲裁裁决的理由有以下5个:(1)仲裁庭组成不当;(2)仲裁庭明显越权;(3)仲裁庭的成员有受贿行为;(4)严重违背基本程序规则;(5)裁决未陈述其所依据的理由。虽然从表面上看,没有适用准据法并不是撤销仲裁庭裁决的理由,但判例法表明,未适用准据法是仲裁庭明显越权的表现之一,即对准据法协议的违反等于明显越权。See Christoph H.Schreuer etc.,The ICSID Convention:A Commentary on the Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of Other States,Second Edition,Cambridge University Press,2009,pp.891-1022.
    [5]See Expert Opinion of Dean Anne-Marie Slaughter and Professor William Burke-White of July 19for Argentina in Sempra Case,2005.
    [7]See Gabriela A.Grinblat,Non-Precluded Measures Clauses and Their Effect on Foreign Investment,19January 2010,http://WWW.mayerbrown.com/publications/article.asp?id=8228&nid=6,2010-08-29.
    [8]不可裁判的争端又称为政治争端、不能提交国际法院或仲裁庭按照法律予以解决的争端。参见王铁崖:《中华法学大辞典国际法学卷》,中国检察出版社1994年版,第56页。
    [9]“康纳利保留”由美国在1946年8月14日提出,以美国德克萨斯州议员汤姆·康纳利的名字命名,其实质是限制美国对国际法院强制管辖权的承认。See Frank B.Ober,The Connally Reservation and National Security,47A.B.A.J.,1961.
    [10]See Frank B.Ober,The Connally Reservation and National Security,47A.B.A.J.,1961.
    [11]See LG&E Energy Corp./LG&E Capital Corp./LG&E International Inc.v.The Argentine Republic,ICSID Case No.ARB/02/1,Decision on Liability,3October 2006.
    [12]See Article XIV(Measures Not Precluded)of the Treaty between the Government of the United States of America and the Government of the Republic of Albania Concerning the Encouragement and Reciprocal Protection of Investment,with Annex and Protocol,Signedat Washington on January 11,1995;Article XIV(Measures Not Precluded)of the Treaty between the Government of the United States ofAmerica and the Government of Mozambique Concerning the Encouragement and Reciprocal Protection of Investment,with Annex and Pro-tocol,Signed at Washington on December 1,1998.
    [12]有学者已经注意到了美式双边投资协定的这种发展趋势,他们担心美式双边投资协定无法为投资者提供完善的保护,并建议投资者考虑利用其他投资协定来保护自身利益。See Skadden,New ICSID Annulment Decision Exposes Possible Gap in United States InvestmentTreaty Protection,July 19,2010.[14][15][23][30][34][39]See United Nations Conference on Trade and Development,the Protection of National Security in IIAs,UNCTAD Serieson International Investment Policies for Development,United Nations,New York and Geneva,2009,p.39,p.72,p.49,pp.40-41,p.72,p.61.
    [16]See Howard Mann etc.,IISD Model International Agreement on Investment for Sustainable Development,Published by the Interna-tional Institute for Sustainable Development,April 2005.
    [17]当今世界的现实再次证明了投资者可能比东道国更强大。例如,2010年3月26日,美国烟草制造商菲利普-莫里斯国际公司将乌拉圭诉至解决投资争端国际中心,这是对乌拉圭保护公共健康的措施提出挑战。对此,乌拉圭总统何塞·穆希卡指出:“乌拉圭是一个小国,每年的国内生产总值约为440亿美元,而菲利普-莫里斯国际公司的市场资本总值达1 080亿美元,乌拉圭相形见绌”。See 170Na-tions,WHO Support Uruguay’s Legal Battle Against Tobacco Giant,JakartaGlobe,November 19,2010.
    [18][40]See Osgoode Hall Law School,Public Statement on the International Investment Regime,31August 2010,http://WWW.os-goode.yorku.ca/public_statement/,2010-09-06.[19]See Shane Romig,Argentina Scores Second Win In World Bank Arbitration Committee,2August 2010,http://WWW.tradingmar-kets.com/news/press-release/sre_-argentina-scores-second-win-in-world-bank-arbitration-committee-1082541.html,2010-08-14.
    [22]《国家责任条款草案》第25条规定:“1.一国不得援引危急情况作为理由解除不遵守该国某项国际义务的行为的不法性,除非:(1)该行为是该国保护基本利益,对抗某项严重迫切危险的唯一办法;而且(2)该行为并不严重损害作为所负义务对象的一国或数国或整个国际社会的基本利益。2.一国不得在以下情况下援引危急情况作为解除其行为不法性的理由:(1)有关国际义务排除援引危急情况的可能性;或(2)该国促成了该危急情况。”
    [27]See Robyn Briese &Stephan Schill,“If the State Considers”:Self-Judging Clauses in International Dispute Settlement,Max PlanckYearbook of United Nations Law,Vol.13,2009.
    [29]See United States–Trade Measures Affecting Nicaragua,Report by the Panel,GATT Doc.L/6053,13October 1986.
    [31]See Certain Questions of Mutual Assistance in Criminal Matters(Djibouti v.France),Judgment,I.C.J.Reports 2008,p.177.
    [32]Bin Cheng,General Principles of Law as Applied by International Courts and Tribunals,Cambridge University Press,2006,p.56.
    [33]See UNCTAD,Geneva Division on Investment and Enterprise,World Investment Report 2010:Investing in a Low-Carbon Econo-my,22July 2010,http://WWW.unctad.org/en/docs/wir2010_presentation_en.pdf,2010-08-29.
    [35]See Osgoode Hall Law School,Public Statement on the International Investment Regime,31August 2010,http://WWW.osgoode.yorku.ca/public_statement/,2010-09-06.
    [36]See Report of the Panel,United States Export Restrictions,CP.3/SR22,BISD II/28,June 8,1949;Report of the Panel,UnitedStates—Imports of Sugar from Nicaragua,GATT B.I.S.D.L/560,31S/67,Adopted March 13,1984.
    [37]参见陈安:《陈安论国际经济法学》第4卷,复旦大学出版社2008年版,第1924-1936页。

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