[ 李建玲 ]——(2012-1-12) / 已阅12989次

我国现行的《刑事诉讼法》并没有关于撤回起诉制度的规定。撤回起诉制度的直接法律依据主要是：《人民检察院刑事诉讼法规则》（以下简称《规则》）、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）。根据上述司法解释的有关规定，我们可以将撤回公诉分为两种类型：一是检察机关在符合法律规定的前提下，主动要求撤回公诉，并由人民法院裁定是否准许，这里所谓的“符合法律规定”主要是指三种情形：不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为、不应当追究被告人刑事责任。二是法庭宣布延期审理后，检察机关在补充侦查的期限内没有提请人民法院恢复法庭审查的，人民法院决定按撤诉处理。这里规定的补充侦查期限，既可以是在第一次补充侦查期限内没有提请人民法院恢复法庭审理从而按撤诉处理的，也可以是经过一次补充侦查而再次补充侦查期限内没有提请人民法院审理，而按撤诉处理的。

（二）我国撤回起诉制度的立法缺陷

一项制度尤其是法律制度，只有制定得详尽而完备，才能真正指导司法实践，否则将会导致司法操作上的混乱局面，目前我国的撤回公诉制度就处于这样一种较为尴尬的情形，由于撤回起诉制度没有立法上的规制，而司法解释又过于粗疏、并导致了上述诸多在司法实践中超越法律规定的情形的出现。

1．撤回起诉的法定事由过少，不能满足刑事诉讼司法实践的实际需要

如前所述，检察机关主动向人民法院提出撤回公诉，只有在四种情形下人民法院才予以准许，但司法实践中还存在一些合理的情形并未被立法所规定，如窝藏、包庇罪等是以有关涉案人员构成其他犯罪为前提的，其所依附的原案被人民法院判决无罪，或认为事实不清，证据不足，建议检察机关撤回起诉的，对该案件也只能撤回起诉。此外司法实践中还存在检察机关明知案件证据不足，但出于各种原因强行起诉的，就应当由法院直接宣告无罪，如果允许检察机关撤回起诉，则是对公正原则的亵渎，是以牺牲被告人的利益来成就检察机关逃避承担责任的目的。因此，为了规范司法实践，法律应对撤回起诉的法定事由作详尽的规定。

2．没有规定人民法院裁定准许撤回起诉的标准

《解释》第177条规定人民检察院撤回起诉需经法院裁定准许，但《解释》与《规则》均未规定裁定的事由与标准，人民法院作为独立于检察机关与被告人之外的第三者，处于居中裁判的位置，因此作出的任何一个裁判都直接影响到其他两方利益，如果人民法院作出的裁判并无具体量化标准，是不可能得到检察机关或被告人的信服的，在人民法院不准许撤回起诉，而人民检察院又坚持撤回起诉的情形下，检、法两家就必然会发生冲突。这也成为审判机关对撤诉的制约不力的根源之一，司法实践中检、法两家配合有余，制约不足，过高的撤诉率和过低的无罪率形成鲜明对比。不少法院为了追求结案率，同时考虑检、法两家的关系，对公诉机关的撤诉请求往往一律准许，鲜见不准撤诉的情形。此外，准许撤诉的程序不规范，有的是法院经办人或审判长的意见，有的是经合议庭合议，有的是经审判委员会讨论决定。形式上有的是书面通知，有的是口头通知，没有统一的做法[9]。

3．撤诉的时间规定不合理

《规则》和《解释》都规定，在人民法院宣告判决前，可以要求撤回起诉。检察机关在法院判决宣告之前可撤诉，意味着在合议庭或审判委员会作出无罪判决之后，检察院仍可撤诉。“作出判决”与“宣告判决”是两个不同的概念和时间段。在我国的审判实践中，绝大部分案件不是当庭宣判，合议庭评议后作出判决或审判委员会作出决定到法庭宣告判决要经过一定期间，尤其是对事实不清、证据不足或涉及罪与非罪的案件，法院极少能当庭宣判，这就给公诉机关行使撤诉权创造了时机和条件。若在这期间允许检察院撤诉，无形中为检察机关规避败诉风险和错案责任提供了方便，这种做法有公诉权干预审判权之嫌。

4．撤诉后如何处理、处理的条件及处理的期限不明确

现行司法解释对检察机关撤回公诉后，具体处理该案件的法律程序没有相应的规定，检察机关在撤回公诉后，是重新起诉、撤案、补充侦查还是决定不起诉以及撤回公诉后处理该案件的时间限制，《解释》与《规则》中均未予以确认。如此在具体的司法实践中，检察机关基于同样的理由向人民法院撤回公诉后，会出现不同的处理结果。如检察机关以证据发生变化为由撤回公诉，若无法律的具体规定，检察机关则可以作出完全不同的处理结果：撤案、相对不起诉或者存疑不起诉，由此更容易造成司法混乱的局面，且检察机关并不是在撤回公诉的同时立即解除限制人身自由的强制措施，而往往是为了继续处理案件，对原起诉书指控的对象变更或者继续适用强制措施，这在一定程度上导致了变相超期羁押。此外，我国现行的刑事诉讼法及相关的司法解释都明确规定了侦查、起诉、审判各阶段的办案期限，但并未涉及撤回公诉后处理的期限。

5．未对检察机关行使撤回起诉权的制约监督机制予以明确

权力的性质是强制力，如果不加以有效的制约，权力就会被滥用。为了防止权力被滥用，真正有效的途径是用权力来制约权力，必须依赖于国家立法，借用国家强制力制定关于监督制约的原则和制度。撤回起诉权作为公诉变更权的一种，是专属于检察机关的一项权能，如果没有有效的监督制约机制，同样会发生权力滥用的结果。司法实践中，由于检察机关在审查起诉案件时缺乏必要的谨慎而导致所指控的犯罪没有足够的证据予以证实，此时检察机关为了避免人民法院直接作无罪判决，往往在开庭审理后，判决宣告以前就向人民法院撤回公诉。此时检察机关在谋求自身在诉讼中的有利地位和回避诉讼风险的心理状态支配下，而实施违反法律规定并牺牲相对人的权益的行为正是滥用撤回起诉权的行为。此外，侦查机关作为移送审查起诉的机关，从发现犯罪行为到侦破案件，付出了大量的人力、物力和财力，而且侦查机关也是在掌握了证据的前提下才向检察机关移送起诉的，如果检察机关独自作出撤回公诉的决定，而侦查机关对该决定没有任何申诉、复核的权利，则根本无法实现程序正义和权力相互制约的原则。

四、完善撤回起诉制度的路径

为了保障程序公正，实现对撤诉权的有效监督制约，维护当事人的合法权益，应当尽快对现行的撤回起诉制度加以修改完善，要以制约权力、保障权利为基点，以实现撤诉价值为目标，总结撤诉实践经验，重构我国的刑事公诉撤诉监督制约机制。

（一）明确规定撤诉的理由

撤诉理由的界定，直接影响撤诉范围的大小。所以在撤诉理由的划定上，主要应从起诉便宜主义原则出发，确保公诉权的充分行使，体现撤诉的立法价值取向对撤诉理由的规定，应反映客观实际，避免立法、司法解释与实践脱节。基于此，凡具有以下情形之一的，检察机关都可以撤诉：1．具有《刑事诉讼法》第15条规定的情形之一的。2．不存在犯罪事实或犯罪事实并非被告人所为的。这两种情形不能被《刑事诉讼法》第15条所包含，也是现行司法解释所肯定的。3．因犯罪事实不清、证据不足，难以认定被告人有罪的。4．被告人的行为已构成犯罪，但是依法不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的。

（二）确定撤诉的时间

目前世界各国或地区绝大部分都将撤回公诉限定在一审期间内，即在检察机关提起公诉以后，法院作出一审判决以前。但具体在一审期间的哪一个阶段可以撤回公诉，各个国家或地区的规定不尽相同。在我国，根据《规则》第351条和《解释》第177条的规定，检察机关可以撤回起诉的时间是“在人民法院宣告判决前”。由于上述规定比较概括，我国学者对撤回公诉的时间有不同观点：一种观点认为检察机关在法院一审判决宣告之前均可撤回起诉，理由是因法院尚未就实体问题作出裁判，撤回公诉不会侵害法院的审判权[10]。另一种观点认为，检察机关撤回起诉只能在法院一审开庭审理前提出，开庭审理之后无权撤诉[11]。第三种观点认为起诉撤回的时间应限定在一审开庭审理后至合议庭评议之前[12]。笔者认为以上三种观点皆不可取，撤回起诉应该在一审中合议庭评议之前进行。理由如下：首先，从刑事诉讼原理上看，在合议庭评议之前，审判程序并未最终完成，法官的心证也还没有最后完全形成，不具备作出判决的条件。如果案件进入评议阶段，则法官就应该能够并且有责任根据审理情况对被告人是否承担刑事责任作出判决，而不应以检察机关撤诉的方式终止诉讼。否则，不仅不能节约司法资源，而且实际上造成司法资源的浪费。其次，将撤回公诉的时间限定在合议庭评议之前，实质上是将公诉权与审判权的冲突限定在相对合理的范围，既避免了撤回公诉效果的弱化，又防止了检察权对审判权的侵犯。

（三）明确规定撤诉的效力及重新起诉的条件

为了更有效地保护被告人的合法权益，防止撤诉权的滥用，我国立法应当明确规定：撤诉与不起诉具有同等法律效力。检察机关提请撤回起诉，法院作出准予撤诉的裁定后，对于在押的被告人应当立即释放；对于被告人采取强制措施的，应当立即解除；对于扣押、冻结被告人财物的，应当解除扣押、冻结。撤诉后，检察机关不需再制作不起诉决定书。

《规则》第353条关于撤回起诉后，有新的事实或者新的证据可以再行起诉的规定有一定合理性，但《规则》将“新的事实或者新的证据”作为再行起诉的条件，显然限制条件过低，导致撤诉实践中再行起诉比较普遍，不利于保护被告人的权益。鉴于此，立法中应当提高再行起诉的条件，将“发现新的重要事实或重要证据”作为再行起诉的条件，从而保证再行起诉的慎重行使。“新的重要事实”是指足以影响定罪的新的案件事实；“新的重要证据”是指撤回起诉后收集、调取的足以证明原指控犯罪事实能够认定的证据，它既包括撤诉后新发现的重要证据，也包括新发现的事实的重要证据。

（四）强化审判机关的制约

法院应加强对检察机关撤诉的审查，对于尚未进入开庭审理程序的案件，检察检察机关撤诉的，应当裁定准许。对于已经进入庭审程序的案件，法院在收到公诉机关的撤诉决定书后，应当对撤诉意见在法定期限内进行审查。审查的主要内容包括：（1）撤诉的时间是否在合议庭或审判委员会作出决定之前；（2）撤诉的理由是否符合法律规定的范围。（3）撤诉的法律文书是否齐备，提起主体是否合法。（4）被告人、被害人对撤诉的意见等。人民法院应当在三天内审查完毕，如认为符合撤诉条件的，应当作出准许撤诉的裁定；如认为不符合撤诉条件的，应在规定的时间内作出不准许撤诉的裁定。

在诉讼过程中，法院拥有撤诉建议权是与其法律地位不相符的。目前司法实践中大部分案件仍是法院认为案件可能判决无罪并建议检察机关撤诉的。通常的做法是法院出具建议撤回起诉的函，检察机关复函同意撤回起诉，而法院一般不做出准许检察机关撤诉的裁定。这种做法，不仅违背立法精神，而且与现行的司法解释相矛盾，必须纠正。

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