[ 牛建国 ]——(2003-5-10) / 已阅22566次

国家旅游局要求各地旅行社退团，说明白点就是要求旅行社单方解约，
旅行社的损失和违约赔偿如何处理没有下文，只有自认倒霉。
民航总局和铁道部要求民航企业和铁路企业，不得收取退票费实际上
也涉嫌对企业经营权的侵犯，因为退票的有关条件在与旅客订立运输合同
时就已经告知，该退票的规定应作为运输合同的组成部分，具有法律效力。
既如此，当发生退票时就应按合同办理，收取手续费如果事前已经告知旅
客则成为运输企业的一项权利，应受法律保护，但对权利的限制就凭主管
部门的一纸通知显得法律依据不足。
以上行政行为的共同后果是如果行政对象拒绝或者违反这些部门规定
时，行政责任不可避免。但是执行这些规定则对民事关系的另一方的民事
责任没有充足的抗辩理由，也就是说行政对象对他方的民事责任不能避
免。我国法院审理民事案件虽说参照部门规章，但对于合同关系的解除法
律则明确排除其适用，也就是说中央部委的规章不能作为民事违约的抗辩
理由。
笔者认为，尽管民众对目前的各种行政措施表示理解，但为了公众利
益而剥夺一部分权利主体的合法利益应该有法律依据（本文如无特别说
明，法律专指全国人大及常委会制定的法律）。因此，我们呼唤国家应尽
快出台一部统一的应对特殊状态的《紧急状态法》。
二、目前涉及特别状态的立法规定不能适应紧急状态的需要
我国目前涉及国家特别状态的法律条款散见于《专利法》、《人民警察
法》、《戒严法》、《价格法》、《传染病防治法》等。
《专利法》规定，在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公
共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型
专利的强制许可。
《人民警察法》规定了包括强行带离现场、依法予以拘留、留置盘问、
优先通行、优先使用、保护性约束、限制人员、车辆的通行或者停留、交
通管制、现场管制、强行驱散等行政强制措施，但这些规定主要是为了维
护社会治安和正常的社会秩序，一般限在公共场所实施，没有对公民基本
权利义务和民事关系额外调整。
对行政措施规定最为完全的应该是戒严法，该法规定戒严期间，国家
可以依照本法在戒严地区内，对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使
作出特别规定。
这些限制措施主要有：
（一）禁止或者限制集会、游行、示威、街头讲演以及其他聚众活动；
（二）禁止罢工、罢市、罢课；
（三）实行新闻管制；
（四）实行通讯、邮政、电信管制；
（五）实行出境入境管制；
（六）禁止任何反对戒严的活动。
此外，还有交通管制、宵禁、特殊物品特别管理、临时征用、加强警
卫、对基本生活必需品的生产、运输、供应、价格等，采取特别管理措施。
这些措施的组织实施有一套严格的程序，可以达到迅速恢复社会秩序
的目的，该法主要特征是对公民权利和自由的行使作了变通或限制规定。
但是《戒严法》的局限也是显而易见的。首先，《戒严法》的适用仅限
于在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者
严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产
安全的紧急状态时；其次，公民的权利和自由大都为宪法授予，而宪法为
全国人民代表大会以绝对多数才能通过，但我国的《戒严法》却是全国人
民代表大会常务委员会以过半数通过的，有下位阶法律与上位阶法律冲突
之嫌，在立法技术方面值得进一步考究。

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