[ 马怀德 ]——(2000-9-1) / 已阅32335次

4.涉及国这安全的决定，涉及国家安全的行政决定，可以不适用程序公平原则，这是普通法国家一贯坚持的立场。在1985年的一个案件中，英国上议院认为："行政机关未经听证，作出不允许情报部门高级官员参加工会的决定违反了程序公平原则，但是，考虑到国家安全高于程序公平，所以政府可以不适用程序公平原则。"[31]澳大利亚虽然尚未发生过以国家安全为由拒不适用程序公平原则的案件，但在另外一起案件中，高等法院作出过类似的判决。一名空军飞行员因健康原因被强制退休，随后他以未经听证为由申请司法审查。法院认为，由于任免空军涉及很强的公共政策考虑，所以可以不适用程序公平原则。[32]
5.紧急情况
紧急情况下采取的行政措施，如消灭危险动物，防止传染病流行，发生火灾或自然灾害时强行进入住宅等不适用程序公平原则。是否所有紧急情况都不适用呢？这取决于行使权力的具体情况。为了确定程序公平原则是否适用，法院往往要求行政机关提供证据，证明有紧急情况发生。[33]

三、程序公平原则的主要内容


程序公平原则的内容十分丰富，主要包括三项规则：听证规则、反对偏见规则和可信证据规则。听证规则要求公平听取受决定影响的人的意见；反对偏见规则要求作出决定的人与被决定人或事没有利害关系，必须公正作出决定；可信证据规则要求每项决定应建立在可信的、符合逻辑的证据基础之上。就最严格意义的程序公平原则而言，与法院适用的司法程序并无区别。如作出决定前通知当事人，举行听证会
，允许质证和交叉辩论，允许委托代理人，根据听证纪录作出裁判等。就一般意义的程序公平原则而言，诸如委托代理人和口头听证等程序可以省略。当然，最简单的程序公平原则也许什么都不要求。由于行政决定是由行政机关作出的，不同种类的行政机关行使权力的性质、对象和依据又不完全相同，所以不能要求所有行政机关都必须适用最严格意义上的程序公平原则。程序公平原则在不同的行政决定中有不同的含义和要求。一般来说，程序公平原则的内容取决于案件的具体情况，包括行为的性质、对象和依据。[34]也有人认为程序公平的含义取决于被侵害利益的性质、立法意图和权力性质。[35]
（一）听证规则（Hearing Rule)

听证规则是程序公平原则的核心内容，其实质含义是：对某人作出影响其利益的决定前，必须事先通知，允许其知道即将作出的决定内容，被决定者有权陈述自己的看法，并进行必要的抗辩。具体而言，听证规则包含以下要素：通知、公开、以口头或书面形式听证。
1.事先通知
对当事人作出不利决定前给予事先通知是程序公平原则的最低要求。[36]因为当事人不了解指控的内容和理由，就难以提出有力的抗辩，而且还会在没有争议的问题上浪费时间。通知的意义在于让被调查人知道调查的主题，作出决定的机关享有哪些对自己不利的权力，给被调查人提供一个影响机关决定的机会。因此，程序公平原则要求行政机关根据遇到的问题和相关的权力，在程序进行的适当阶段，让利益受影响的人知道调查的性质和被调查的主要内容，以便有机会考虑对方的证据和案情，准备对自己有利的证据。[37]至于通知的范围则取决于决定的性质。如果决定是制裁性的，那么就应该把行政机关准备作出的决定和理由通知对方，但不必告知每个细节；如果决定是许可性的，那么只需通知被许可人拒绝或吊销许可的主要意图和存在的问题；如果决定是调查性的，那么就向被调查人通知调查的性质和大概情况，不必将属于保密范围的证据一一披露。一般情况下，通知的内容与听证中的指控内容应该一致。例如，某人在听证之前得到通知，但听证的内容超出了通知的范围或与通知不同时，就属于违反程序公平原则。[38]
2.公开材料
听证就是听取对方意见并作出公正的决定．为此，在听证程序开始阶段就应当向当事人公开有关材料，允许他在决定作出之前提出辩解．公开的目的是为了避免被调查人"处于黑暗之中"。［３９］需公开材料的范围较广，包括行政机关作出决定的事实证据和法律依据，工作程序，初步结论，甚至一些保密材料，只要不违反有关保密的义务。当然，不能要求行政机关公开所有材料，有些材料是否公开，取决于案情和调查所处的阶段。
３．举行听证
举行听证会是听证规则包含的最重要的内容，采用口头听证还是书面听证则视具体情况而定，很难统一要求。例如，影响土地等财产权的，需口头听证，而拒绝移民申请居留权的，则无需口头听证；某人面对一项指控又没有证人，如果只是简单的事实问题而非法律问题时，也不需要口头听证；但处罚案件，无论涉及实体问题还是程序问题，均需采作用口头听证形式。[40]但是，行政程序不同于普通法国家的司法程序（抗辩式），更类似于大陆法国家的司法程序（讯问式），加之由于行政官员熟悉决定程序，所以他们更愿意采用书面的而不是口头的听证形式。[41]如果要求行政机关扩大口头听证范围，还可能从总体上产生负面效应。[42]

在听证过程中，当事人是否有权交叉质证（cross-examine)呢？原则上，当事人无权交叉询问证人，因为这会不当拖延时间，增加开支。[43]当事人完全可以通过提交书面意见达到目的。

4.委托代理人在听证程序中，当事人是否有权委托代理人呢？在普通法上，除非法律有相反规定，每个人都有权获得法定机关的口头听证，也有权委托包括律师在内的代理人。[44]但在实践中，法院通常不把委托代理人的权利视作程序公平原则的必要组成部分。[45]即使在可能构成刑事起诉的行政程序中，也没有绝对的委托代理人的权利。[46]因此，当事人能否委托代理人很大程度上取决于法律规定。有些法律规定了这种权利，大多数法律则赋
予行政机关很大的自由裁量权，允许行政机关根据案件的具体情况自行决定。行政机关往往根据当事人的生理状况、受教育程度、语言能力等因素，决定是否允许委托代理人。
5.听证职能的委托 通常，听证应当由作出行政决定的机关主持，但由于
行政机关职能繁多，不能要求机关的负责人主持每个听证，所以出现了听证职能的委托。即作出决定的行政机关把听证职能委托给所属机构和人员，由这些机构和人员举行听证会，听取各方意见并将意见汇总报告，由行政机关最终作出决定。这种做法得到法院的支持。[47]
（二）反对偏见规则（The Rule Against Bias)

"正义不只是一种结果，而应当是明显无疑能够看得见的过程。"[48]反对偏见规则正是建立在这种普通法信念基础上的重要规则，它要求作出决定的人与决定本身或被决定影响的人没有利害关系，不存偏见地作出决定。一般来说，偏见有两种情况：第一，实质偏见（actualbias)，即有证据表明决定者确实与决定的结果有利害关系，如某官员作出一项利于某公司的决定，而此人持有该公司的股份，可以认定该决定构成偏见。第二，表面偏见（an
apperance of bias)。这种情况又可分为：合理怀疑的偏见（reasonable suspicion of bias
)和真正可能的偏见（real likelihood of
bias)。[49]所谓合理怀疑指合理地产生于案件当事人或一般公众意识中的怀疑。如果具有公平意识的人合理地认为行政决定者存在偏见，那么就可以说这个决定违反了"反对偏见规则"。[50]所谓真正可能的偏见是指有些事实表明，决定者极有可能作出不公正的决定。如某个参加案件调查的人参与决定程序，或参与原决定的人处理对原决定的申诉，都极有可能作出不公正的决定。由于行政决定毕竟不同于司法程序，不能把所有表面偏见决定都认定为违反程序公平原则，所以反对偏见规则的内容越来越灵活。[51]

除上述两项规则外,程序公平原则还要求行政机关遵守可信证据规则和说明理由规则.所谓可信证据规则是指行政机关必须将其决定建立在符合逻辑的、可信的证据材料基础上，这些证据材料必须能够说明决定所依据的事实结论是真实准确的。[52]说明理由规则是近些年发展起来的一项规则，它要求行政机关作出对个人权益不利的决定时，应当说明理由。虽然它不是普通法上的义务，但被很多立法确认，逐步成为提高行政决定质量，满足公民的公平需求，便于公民起诉的重要途径，受到很多国家的重视。[53]
（三）违反程序公平原则的法律后果

尽管程序公平原则是普通法上的要求，但违反该原则同样会引发一定的法律后果。对此通常有三种看法：第一种观点把程序公平原则视为强制性要求，一旦违反导致行政决定无效；第二种观点认为，程序违法不同于实体违法，除非提供了公平程序后产生的决定与原来的决定不一样，否则，不能以程序违法为由宣告决定无效；第三种观点折衷了以上两种看法，认为程序违法影响行政决定的正确性时，才认定该决定无效。[54]程序违法引起的决定无效不同于决定的的撤销，该决定被法院宣告无效之前仍然具有某
种效力，即当事人在决定未被宣告无效之前仍须遵守。[55]

程序公平原则不同于其他实体法规则，法院所关心的是作出决定的程序是否适当，而非依照程序产生的实体决定是否公正，然而，程序公平永远是实体公正的最有力保障。如果程序不公平，即使实体公正，法院也要求行政机关再履行一次程序义务，以达到总体公正的结果。在1985年的一个案件中，布兰纳法官认为听证的价值是不能取代的，即使作出决定的人想方设法排斥相反一方的材料或意见，这些材料或意见仍能对决定者的不当考虑或偏见构成威胁。[56]

四、对中国行政程序立法的启示

虽然澳大利亚没有统一的行政程序法，但其程序原则和标准对我国程序立法仍具有一定的参考价值。至少在以下几个方面有进一步思考的必要：
（一）程序立法的意义和方式

程序立法是近几年来各国行政法的发展趋势，虽然有些国家没有制定统一的程序法，但在部门法中分门别类制定了若干程序规则，与此同时发展了普通法的程序原则，澳大利亚就是其中一例，我国非普通法国家，自无通过法院创立程序规则的必要，完全可以通过立法达到这一目的。

程序立法方式取决于立法机关对行政机关活动的监督范围和行政机关对程序的需求。如果立法机关试图对所有行政活动都加以严密的监督，那么在一部统一的程序法典中规定所有程序要求是不现实的。澳大利亚的经验告诉我们，必须采用分散立法与统一原则相结合的方式。即部门法规定各自适用的程序规则，统一法规定最低或最基本的要求。这样，既可以照顾到行政机关各自的特殊性，又可以保证基本程序得到遵守。
（二）统一行政程序法的适用范围
1.部门法的规定

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