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前言
第七届全国人民代表大会第二次会议于 1989年 4月 4日通
过了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），该
法第75条规定：“本法自1990年10月1日起施行。”这是我国第
一部“民告官”的基本法，它的颁行标志着中国基本法律的立法任
务初步完成，中国基本法律的框架结构已经形成。就中国社会政
治与法律生活来说，该法的颁行是中国走向法治的标志，是中国法
制现代化的新纪元，是中国立法史上的一个重大创举。
首先，《行政诉讼法》的制定必须以“依法行政”观念或“行政法
治”理论为思想基础和精神指导，确立了行政权应当受监督的法律
形式，是我国社会主义民主的重大发展。计划经济体制下的行政
关系是一种简单的命令和服从关系，行政权力得不到法律监督；如
果政府机关及其工作人员的行为得不到监督，公民的权利得不到
保障，也就谈不上民主了。因而，没有监督就没有民主。建立行政
诉讼制度，就是要规范行政行为，监督行政权力，实现行政法治，推
动中国依法行政和诉讼法制现代化的进程。
其次，《行政诉讼法》突破了长期以来的极左思维方式，即：执
政者以“民”自居、官民不分，“小我”与“大我”不分，公私不分，政府
权力与公民权利不分，治者（管理者）与被治者（被管理者）不分。
这种思维方式的结果便是“有权就有一切”，内无分权制衡机制，外
无人民对政府的控制。《行政诉讼法》这部“民告官”的法律在立法
上突破了“权力高于一切、决定一切”的传统人治主义，是中国法制
史上的一个新的里程碑，是旧传统死亡与新观念再生的分水岭。
再次，《行政诉讼法》的颁行，有利于改革中国社会现有权力结
构，缓解权力与权利之间的紧张冲突，转变政府职能；有利于增强
公民等社会主体的权利意识，保护公民、法人和其他组织的合法权
益。通过行政诉讼，可以化解行政机关与行政相对人之间的矛盾，
化解人民群众与某些行政机关之间的对立情绪，增进政府与公民
之间的信任；同时，公民、法人和其他组织可以通过行政诉讼解决
争议，通过正当的法律程序获得司法救济，保护自身的合法权益。
最后，从《行政诉讼法》施行11年的实践看，行政诉讼事实上已
经成为解决行政纠纷的重要方式。行政诉讼这种法律形式以及由
这种法律形式所代表的观念意义，已经根植于中国大多数民众的思
想观念之中，并已经逐渐开始与中国人的行为取向相吻合。我们必
须承认这样一个现实：中国公民对他们与政府、与政治权力的关系
从事实上和从观念上都正在发生着静悄悄的变革。政府从神坛走
下，成了民众心目中的凡夫俗子；政治权力从脱缰的野马，开始转变
成温良驯兽。虽然这种转化不是瞬间所能完成的，但是《行政诉讼
法》的颁行则为这种变化提供了一个契机——架设了一座由此达彼
的桥梁。
尽管在行政诉讼立法之初通过艰苦的宣传和鼓动，我国行政诉
讼有过一阵短暂的辉煌，然而现在已经出现了一些令人担忧的局
面。1990年全国法院一审案件为 13006件，1991年上升97.35％，
达25 667件，1992年以后则开始下降。有些地方甚至出现负增长，
法院行政庭无案可办，出现行政庭和经济庭争案源的反常现象。
由于各种因素的影响，从全国范围看，行政诉讼的实施状况并不平
衡。不仅行政诉讼案件呈逐年减少趋势，而且民告官的案件少于官
告民（行政机关申请人民法院强制执行）的案件。这一方面说明公
民不执行行政决定的现象比较严重，另一方面，也说明公民不起诉
的情况比较严重。一些地方开展行政审判工作十分困难，形成了一
些法院有案不收、撤诉率高、久拖不结等问题。
之所以会出现这些问题，原因是多方面的。有行政审判队伍
素质不高、司法体制存在缺陷、法院缺乏应有的权威等方面的原
因，更主要的原因是我国正处于转轨时期，旧的体制、旧的机制、旧
的传统、旧的观念还在起着负面的作用。具体表现为：
一是传统人治观念对现代行政诉讼仍有强大的影响力。中国
千百年来形成的“官贵民贱”、“权大于法”等传统法律文化观念还
在很大程度上留存于现代社会，有的行政机关对原告采取威胁、恐
吓。打击报复等手段，干扰、阻碍行政诉讼，有的行政机关对行政审
判不理不睬，甚至用行政职权进行对抗，从而严重制约着我国行政
诉讼的发展。
二是传统的行政与司法合一的体制对现代行政诉讼造成巨大
冲击。司法在人、财、物方面受制于行政，官官相护等现象在行政
诉讼中时常出现，有的法院在受理原告起诉后，非但没有开庭审理
反而积极地动员原告撤诉；有的法院在受理原告起诉后勉强开庭
审理却在审理过程中一味偏袒被告；更有甚者，有的人民法院对原
告的起诉干脆不予受理。这些现象削弱了法律的权威，动摇了公
民对行政机关依法行政和行政诉讼法治的信仰。
三是法律意识的淡薄和传统的“无讼”思想阻碍着我国行政诉
讼现代化的进程。有的原告明知自己的合法权益受到侵害却不知
道去告；有的原告知道“民可告官”，但因缺乏法律知识而不知如何
去告，或怕行政机关日后报复而不敢告，或受“无讼”思想的影响而
不愿告；有的行政机关担心有损政府形象和权威不愿当被告，而采
取诸如不出具决定书、指令法院不予受理等不正当措施以避免
诉讼。
此外，行政案件具有特殊性，往往是社会关系的矛盾焦点，涉
及审判权与行政权的关系，政府与公民的关系，还可能涉及与民
事、刑事之间的交叉关系。这些关系往往交织着新旧事物之间的
冲突与碰撞，矛盾的复杂性给行政诉讼实践带来阻力和困难。
行政诉讼法实施中存在的上述问题和整个法制现状，也使律
师从事行政诉讼代理工作面临困境。一方面，它们能够提供给律
师的伸展空间远远不够；另一方面，由律师行业的特殊性所决定，
律师这一群体实际上并不主宰或支配任何价值资源，因而仅凭良
好的职业道德和高超的个人技能并不能使律师的诉讼活动完全取
得成功。难怪有许多律师认为，律师在行政诉讼中发挥不了多大
作用。有些律师发出了“做律师难，做行政诉讼代理律师更难”的
感慨。在实践中，他们也不大愿意承接行政诉讼案件，从而造成了
律师群体的主观价值与其行为取向之间的矛盾，增加了律师从事
行政诉讼代理工作的难度。
但是，作为原告或被告的法律帮助者，作为行政诉讼代理人，
律师本身应该是代表民间社会一种维护权利与主持正义的力量，
他们应当克服各种困难，走出困境，凭借自己的道德与良知，运用
自己的智慧和才能，仗义执言，以维护被代理人的合法权益，彰显
法律正义，鞭挞社会邪恶，弘扬社会正气，推动我国行政诉讼法制
现代化的进程。应当指出的是，在行政诉讼实践中，为了更好地开
展行政诉讼代理工作，实现行政诉讼代理的预定目标，律师不仅需
要熟练掌握丰富的行政法与行政诉讼法理论知识，而且能够充分
运用多方面的行政诉讼代理技能。对于律师职业来说，就某种意
义而言，行政诉讼代理技能和经验比行政诉讼知识和理论更为重
要。例如，如何把握委托人的诉讼心理，如何处理代理律师与当事
人及法官之间的关系；又如，律师在起诉阶段如何审查起诉，在应
诉阶段如何研究诉状、分析案卷、审查证据；再如，代理律师如何做
好出庭准备，怎样根据不同的委托人撰写各具特点的代理词；还
如期何进行法庭质证和法庭辩论，有哪些质证和辩论的方式和技
巧，等等。掌握这些基本的代理技能和方略，对于从事行政诉讼代
理的律师来说是十分重要的。
知识和理论在法学院的课堂里是可以学到的，而技能与经
验则需要在行政诉讼代理的实践中反复提炼和不断总结。《行
政诉讼代理方略》一书就是我们在长期的行政诉讼代理实践和
诉讼法学教学研究中积累的一些心得和体会，书中部分案例也
是我们单独或合作办理过的。应当指出，许多年来，我们一直
将“在社会中研究法律，通过法律考察社会”作为一项长期的
学术目标，并努力追求着、实践着。本书以《方略》为名，就是
想通过《方略》这一视角，来深刻记载我们对行政诉讼法律制
度的学术研究所得；通过行政诉讼代理这一社会实践过程，来
充分展现我们对行政诉讼司法实践的理论探索所获。例如，对
行政诉讼制度的特点、代理律师在行政诉讼中的地位以及律师
与委托人及法官的关系之把握；又如，对“法律上利害关系”、
行政程序违法以及行政处罚显失公正等理论问题的研究；再
如，对行政诉讼主体资格的适格性、具体行政行为的合法性以
及事实证据和法律依据的充分性之探讨；还如，对法庭质证的
方式和重点、具体证据的质证要求以及法庭辩论的技巧与忌避
之分析，等等。因此，本书实际上体现了行政诉讼法学理论和
司法实践的紧密结合，凝聚着我们多年来对行政诉讼法制的理
性思考和实证分析。如前所述，行政诉讼的艰难与困惑导致了
现实中行政诉讼案件的较少，加上行政诉讼代理方面资料的缺
乏，增加了我们写作本书的难度，书中的观点难免有一定的片
面性和局限性，甚至也可能存在一些错误，祈请读者批评
指正。
在本书的撰写过程中，江苏省高级人民法院和南京市中级人
民法院的许多同志给我们提供了很多案例和资料帮助；南京师范
大学法学院诉讼法学硕士研究生徐英荣、刘洪文为本书的撰写进
行了资料搜集和整理工作；江苏人民出版社姜克强先生为本书的
顺利出版付出了不少的辛劳。在此，谨向他们表示诚挚的感谢。
我们坚信，随着当代中国司法改革的不断深入，社会主义法治国家
建设进程的日益推进，在依法行政的行政机关工作人员、秉公执法
的法官和仗义执言的律师共同努力下，中国的行政诉讼定将走出
困境，走向法治，实现现代化。
夏锦文刘俊
2001年11月于南京师范大学法学院

目录
第一章行政诉讼制度与律师代理
一、行政诉讼制度的特征
二、行政诉讼律师代理的概念和特征
三、行政诉讼中代理律师的地位和作用
四、律师代理行政诉讼案件的范围
五、律师代理行政诉讼的权利和义务
六、行政诉讼代理律师的工作原则
第二章律师与委托人及法官
一、了解委托人心理是做好代理的前提
二、理解和尊重是取得当事人信任的基础
三、独立与高效是建立律师与委托人良好关系的保障
四、合理合法是处理律师与法官关系的基本准则
第三章起诉阶段的律师工作及其代理
一、审查案件
二、起诉准备工作
三、代理起诉及代为其他诉讼行为
第四章应诉阶段的律师代理
一、分析诉讼成因，把握争议焦点
二、研究案卷，进行调查了解
三、寻找诉状破绽，找准应诉切入点

四、研究诉状遣词用句，判断对手诉讼实力
五、决定提交的证据、依据及是否提交答辩状
六、与委托人协商，是否进行其他行为
第五章代理律师的出庭准备
一、全面阅卷，深入研究案件
二、熟悉法律，研究司法先例
三、告知庭审程序，交待开庭注意事项
四、准备代理词和出庭证据，预测庭审问题
五、庭审前的其他准备工作
第六章行政诉讼代理词
一、代理词的作用和特点
二、行政诉讼代理词的基本内容
三、原告诉讼代理词
四、被告诉讼代理词
五、第三人诉讼代理词
第七章法庭质证的方式与重点
一、法庭质证的重要意义
二、法庭质证的方式与技巧
三、法庭质证的重点
第八章对具体证据的质证
一、对书证的质证
二、对物证的质证
三、对视听资料的质证
四、对证人证言的质证
五、对当事人陈述的质证
六、对鉴定结论的质证
七、对勘验笔录、现场笔录的质证
第九章法庭辩论
一、法庭辩论的角度选择
二、法庭辩论的技巧
三、法庭辩论的忌避
第十章二审和再审的律师代理
一、二审的律师代理
二、再审的律师代理
第十一章行政赔偿诉讼的律师代理
一、审查案件，决定是否接受委托
二、调查核实，制定缤密的起诉方案
三、起诉和应诉
四、出庭与调解
第十二章执行程序中的律师代理
一、执行代理委托的接受
二、申请执何
三、执行阻却的处理
四、执行和解
五、执行救济
第十三章涉外行政诉讼的律师代理
一、行政诉讼案件的涉外性
二、涉外行政诉讼代理的特殊原则
三、涉外行政诉讼程序中的特殊问题
附录
中华人民共和国行政诉讼法
最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政
诉讼法》若干问题的解释
中华人民共和国国家赔偿法