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前 言
依法行政不仅是现代法治国家所普遍遵循的一项法治原则，而且是各国据
此原则所建立的一整套行政法律制度；不仅是现代政府管理方式的一次重大变
革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。如果我们只重视依法行政原则的
确立而忽视其制度建设，依法行政就永远只能是一句时髦的口号；如果我们只认
识到依法行政是政府管理方式的变革而非政府管理模式的革命，就不可能把握
依法行政的核心和本质。
从世界范围来看，依法行政的原则和制度产生于资本主义国家立国之初。
尽管各国的称谓和内容并不完全相同，如英国称为“法治”或“依法行政”，法国称
为”行政法治”，美国将“依法行政”包含在“法治”原则之内，德国称为“依法行
政”，日本则称为“依据法律行政”或“法治行政。；但有一点完全相同，那就是“依
法行政”制度的建立，标志着中世纪“人治政府”时代的结束，代表着近代法治政
府的开始。
行政权既是国家权力中最动态、最有力的一种权力，也是对政治、经济、社会
和公民民主权利和切身利益影响最直接、最关键的一种权力。没有对行政权的
规范和制约，就既不可能实现国家法治和社会法治，也不可能建立现代市场经济
体制。正因为如此，党中央和国务院在我国从计划经济向市场经济转轨、从依政
策治国向依法治国转变之际，适时果断地作出依法行政的重大战略决策，就不仅
具有历史和逻辑的必然性，而且具有权其重大的现实意义。
我们绝不能将依法行政只当作一句时髦的口号，也不能将依法行政仅仅局
限于行政领导方式或政府管理方式的一种改变，更不能将依法行政当作加强行
政权、保障行政权、扩大行政权的工具；而必须深刻认识到：依法行政的重心和实
质是依法治官而非治民，是依法治权而非治事；依法行政是行政机关在观念、组
织、人员、职能和制度建设等各个方面从人治行政到法治行政的全面转变，是我
国政府管理模式的一场真正深刻的革命。
衡量这场革命进行得是否有力，是否全面，是否彻底，主要应当看以下十二
大标志：
一看行政观念：看各级行政机关及其工作人员是否真正实现了从人治行政
向法治行政的观念转变；是否真正做到了不惟权，不惟上，只惟法；是否真正能自
觉地在法律之下、而不是在法律之外、更不是在法律之上提出问题、思考问题和
解决问题。
二看行政组织：看各级行政机关及其内设机构是否真正根据精简、统一、效
能的原则设立；是否真正跳出了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的周期
率；是否真正理顺了中央政府与地方政府之间、各级政府之间、政府各职能部门
之间的关系，实现丁行政组织设置的科学化和法定化。
三看行政人员：看我国是否真正培养了一支德才兼备、清正廉洁、勤政务实、
精干高效的公务员队伍；是否真正建立了包括考试录用、考核奖惩、选拔任免、教
育培训、薪金保险等各项内容的一整套完善的公务员法律制度，并切实得到执
行。
四看行政职能：看行政机关是否真正完成了从全能政府向有限政府的转变；
是否真正做到了政企分开、政事分开、政社分开，还权于企业、事业和社会；是否
真正实现了行政职能配置的科学化和法定化。
五看行政立法：看有行政立法权的行政机关是否真正依据宪法和法律制定
行政法规和行政规章；是否真正从国家利益、社会利益和人民利益出发，而非从
本地区、本部门利益出发行使行政立法权；是否真正实现了行政立法的民主化和
科学化。
六看行政执法：看各级行政执法机关是否真正杜绝了执法上的地方保护主
义和部门保护主义；是否真正消除了执法犯法、贪赃枉法、粗暴执法、随意处罚等
腐败现象；是否真正做到了有法必依、执法必严、违法必究。
七看行政司法：看行政司法的机构、权限、程序和责任的法律制度是否健全；
有行政裁决权的行政机关是否严格依据法律行使裁决权；相关民事纠纷是否真
正得到了公正、及时、便民的裁决。
八看行政监督：看各级行政机关是否真正建立了一整套自上而下、体系严密
的内部监督制度和自我约束机制；是否真正发挥了监察、审计等专门行政监督机
关的核心监督作用；是否真正加强了对行政权力的民主监督、群众监督和舆论监
督。
九看行政复议：看各级行政复议机构是否真正健全；行政复议人员是否真正
具备很高的公正意识和专业素质；行政复议制度是否真正起到了防止和纠正违
法或者不当的具体行政行为，保护行政相对人合法权益的作用，并获得了老百姓
的真正信赖。
十看行政程序：看各级行政机关是否真正将行政程序法提高到与行政实体
法同等重要的地位s行政程序在保障公民权利、防止违法行政、促进行政效率等
方面是否真正起到了重大作用；以行政程序法典为核心，涵盖行政立法、行政执
法、行政司法、行政监督、行政复议、行政赔偿等各方面的行政程序法律制度是否
真正得以健全和完善。
十一看行政诉讼：看各级行政机关是否真正自觉地接受司法监督和善待原
告；公民、法人和其他组织是否真正敢于状告政府；人民法院是否真正依法行使
行政审判权来保护行政相对人的合法权益，监督和维护行政机关依法行政。
十二看行政赔偿：看各级行政机关违法侵犯公民、法人人身权、财产权并造
成损害时是否真正愿意赔偿；整个社会机制是否真正保障了行政相对人对违法
行政行为一迫到底并获得赔偿的权利；国家赔偿法是否进一步完善并真正得到
了严格实施。
为了全面研究中西方依法行政的理论和制度，系统总结依法行政的经验和
方法，为我国各级行政机关推进依法行政提供借鉴，我们邀请全国人大常委会法
制工作委员会国家法行政法宝、国务院法制办公室监督司、最高人民法院行政审
判庭、国土资源部政策法规司、北京市、上海市、安徽省人民政府法制办公室、广
东省、河南省高级人民法院、深圳市规划国土局等实际部门的专家，以及国家行
政学院、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、中南财经政法大学、东南大学、
重庆市社会科学院等高校、科研机构的学者，共同撰写了这本80余万字的著作。
全书分上中下三篇。上篇阐述了英美法德日五国从人治政府走向法治政府的行
政法治道路，以揭示西方主要国家实现行政法治的规律性和行政法治道路的多
样性；中篇论述了中国依法行政的基本理论问题和十一个方面的重大制度，以分
析我国依法行政各项制度的现状、存在的主要问题以及发展趋势；下篇撰写了十
四篇依法行政的实证调查报告，以发掘我国依法行政实践中所蕴藏的法治动力
和本土资源。全书贯穿了一条基本的理论主线，这就是坚持法治规律与中国国
情的创造性结合，探索我国依法行政的道路和方法。全书最后由应松年、袁曙宏
统稿，李洪雷、赵永伟协助统稿。
本课题研究得到了美国亚洲基金会的重点资助，邱越伦先生、张烨女士、王
红女士、解刚先生等给予了热情帮助；国家行政学院法学部冯慧硕士做了大量的
联系、协调和服务工作。本书出版得到了法律出版社贾京平总编辑、王晓增副编
审、裴玉章编审的大力支持。在此，我们特向参加本书撰写和对本研究成果出版
花费了大量心血的每一位女士、先生表示衷心的感谢。
韩非子有句名言：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”
在中华民族跨入21世纪的今天，我们需要通过于干万万个“奉法者”的不懈努
力，将韩非子在2000多年前揭示的“奉法者强则国强”的深刻道理，变成中国活
生生的社会现实。
应松年 袁曙宏
2001年3月于国家行政学院
目 录
上篇 西方：从人治政府到法治政府
一、英国的行政法治之路 ……………………………………………………(1)
二、美国的行政法治之路……………………………………………………(39)
三、法国的行政法治之路 ……………………………………………………(81)
四、德国的行政法治之路……………………………………………………(99)
五、日本的行政法治之路………………………………………………………(138)
中篇 中国：从人治行政到法治行政
一、我国依法行政的基本理论………………………………………………(171)
二、制度变革中的行政组织…………………………………………………(183)
三、制度变革中的行政人员 …………………………………………………(200)
四、制度变革中的行政职能…………………………………………………(216)
五、制度变革中的行政立法…………………………………………………(234)
六、制度变革中的行政执法…………………………………………………(254)
七、制度变革中的行政司法…………………………………………………(271)
八、制度变革中的行政复议…………………………………………………(288)
九、制度变革中的行政监督…………………………………………………(305)
十、制度变革中的行政程序 …………………………………………………(320)
十一、制度变革中的行政诉讼 ………………………………………………(345)
十二、制度变革中的行政焙偿………………………………………………(368)
下篇 行政法治发轫于亿万人民的伟大实践之中
一、人大立法推动依法行政调研报告………………………………………(394)
二、规章备案制度研究报告…………………………………………………(412)
三、相对集中行政处罚权调查报告……………………………………(428)
四、＜行政复议法)实施情况研究报告………………………………………(448)
五、我国行政诉讼制度发展进程调查报告…………………………………(463)
六、我国国土资源管理系统推进依法行政调查报告 ………………………(477)
七、北京市城市管理行政执法体制改革调查报告………………(485)
八、上海市依法行政调查报告………………………………………(498)
九、重庆市依法行政调查报告………………………………(522)
十、安徽省行政执法责任制调查报告………………………(537)
十一、河南省＜行政诉讼法)实施现状和发展调查报告…………(555)
十二、武汉市行政执法责任制调查报告………………………(585)
十三、南京市行政执法责任制调查报告………………………(600)
十四、深圳市规划国土局依法行政调查报告………………………(618)