[ 尹振国 ]——(2009-6-8) / 已阅28409次

　
（二）内部原因

1、基层法院对人才的吸引力小。近年来，基层法院法官的人身权利受侵害的事件呈逐年增长的趋势，法官职业成为高风险职业。据统计，2003年上半年，江苏省已发生80多起暴力抗法、伤害、威胁、要挟法官的事件。在中国，基层法院政治地位低，法官物质待遇差也是不争的事实。与同级公务员相比，基层法院法官的经济待遇没有任何优势（与工商、税务、电信、电力等强势部门更是无法相比），与上级法院法官相比更是相差很大。受“阳光工资”影响，一些年轻法官辞职离开法院。在中国，法官被作为公务员管理，法院行政化，法官公务员化。基层法院的政治地位低下，绝大多数基层法院的行政级别是正科级（级别与政治待遇经济待遇挂钩），与区县政府下属的委办局同级，由于领导职位数有限，大多数法官干到退休也只是科员级别（要解决副科待遇，不仅要有工作业绩，而且取决于与党政领导的关系），与中级法院相比，中级法院级别高，副科级以上的领导职位数比基层法院多，中级法院工作人员晋升机会多、时间快、级别高；而在同级党委、政府、人大获取相应待遇的机会很多，一般只要担任内设机构的正副职，就可解决副科甚至正科待遇，甚至同为政法机关的公安局的派出所所长一上任就是副科级。相对于上级法院的法官，基层法院法官维护自己合法权益可利用的各种资源少（政治、经济、法律等资源）、维权成本更大、而维权成功率更小，加上缺少相应保障基层法院法官合法权益的机制，基层法院法官更容易成为被侵害的对象（媒体的报道也证实了这一点），许多人（包括基层法院法院和欲从事基层法院工作者）几乎视做基层法院法官为畏途，而基层法院法官人才流失的现象也越来越严重，不仅是中西部地区，而且在经济最为发达的广东、浙江等省也出现了“法官荒”。

2、法院人员编制增加缓慢。随着社会经济的快速发展和人们法制观念的日益提高，人民法院的各类案件成几何率增加，而长期以来法院机构编制缺少科学的规划，编制部门没有形成规范的编制增减机制，对法院内设机构缺少功能定位，没有根据法院辖区的经济发展状况、人口数量、案件数量确定人员编制，要么多少年编制一直没有变化，要么对所有法院不加区别地统一划拨编制，缺乏人员编制定性定量分析和效能评估。以海门市为例，海门市如今辖区人口近　　？多万（其中本地户籍人口　？万，外来人口超过80万）。而法院现有编制是在计划经济条件下按照当时户籍人口确定的，20多年前，海门市的户籍人口不过？　万。近年来随着海门地方经济发展，外来人口激增，法院审理的案件40%以上涉及外来人口，但法院的编制却是“20年如一日”，没有一点变化。这就意味着现在一个法官办案是当时两个、甚至三个法官的总和，且案件的难度和复杂度大大增加，法官的身心当然疲惫。原来的定编方法早已不能适用当前审判工作形势的发展，亟待修改。

3、法院审判资源配置不合理，一线办案法官人数偏少。以海门法院为例，2006－2008年间在非业务庭室工作的法官占全院法官总额的比例分别为27.2％、26％、28.6％，法官向非业务庭室流失的现象非常严重。而法院的领导基本上不办案，各庭的庭长少办案。目前，法院面临着案多人少的现象，业务部门的每个法官的每年办案数在150件以上，平均一个半工作日就要办理一个案件，业务部门的法官向非业务部门流失更加剧了这一矛盾。

4、法官提前离岗，人才浪费严重。目前有的地方法院搞“一刀切”，要求基层法院法官、特别是担任庭长、副庭长职务的50岁左右的法官提前退休、离岗或退居二线，不再参与实际工作，而这些人员尚没有达到国家公务员法规定的退休年龄。根据法官法的规定，法官任职的最低年龄是23岁，比一般公务员要晚5年。而50岁左右的法官审判经验和社会阅历十分丰富，是办案骨干，让他们提前退休不仅是人才的极大浪费，而且进一步加剧了基层法院人才短缺的困境。而在西方国家，大部分法官从律师中产生，很多律师直到40多岁才当上法官，而70多岁的在职法官在西方国家比比皆是。
　　

三、“案多人少”困境的缓解之道

　　“案多人少”的矛盾是当前基层法院普遍面临的困境，既是长期以来各种体制、机制不健全、不完善积累起来的问题，也是社会发展进程中逐渐暴露出来的矛盾，必须高度重视，进一步推动司法改革，革除积弊，不断创新法院发展的新体制、新机制，不断推动中国法治进程。针对基层法院的实际，我们认为，应当采取以下应对性措施：

（一）建立和完善各种替代性纠纷解决机制（英文简称ADR），分流案件，减轻法院压力。
　　真正缓解“案多人少”的矛盾，疏通各种纠纷的解决渠道，分流案件，尽快建立科学有效的纠纷解决机制是关键。在目前司法资源不可能大量增加、社会矛盾纠纷不可能都通过法院解决的情况下，一方面要继续深化司法改革，提高案件审判效率；另一方面，需要发扬我国人民调解等化解矛盾的优良传统，充分发挥有关部门对纠纷的调处功能，强化行政复议、仲裁、人民调解、律师和解的功能及作用，同时借鉴国外有益经验，结合我国的国情和实际，尽快建立和完善各种替代性纠纷解决机制（英文简称ADR），即诉讼外的其他各种纠纷解决方式、程序或制度。
1、制定规则，完善各类诉讼外纠纷解决机制运行的程序规则。目前，诉讼外纠纷解决机制有的缺少规范，有的规则不够透明和公开，影响公正性。因此，应从规范、透明、公开、可操作性强等方面，对相关规则加以制定、修改和完善。
2、实行诉前调解。把调解工作延伸到当事人起诉时，在人民调解与诉讼调解之间构筑起一道的防线，使其成为民事诉讼调解的有益补充。通过诉前调解，对当事人进行说服教育，形成诉前调解与诉讼调解之间的良性联动，使调解的功能更加完备，不仅可以直接化解矛盾纠纷，而且能为诉讼调解打下坚实基础；更加方便纠纷的处理，充分体现了司法为民的理念；同时，缓解了人民法庭案件日益增多的审判压力；便于迅速、彻底地解决纠纷，化解矛盾，息事宁人，案结事了。
3、设惩罚机制，拒绝庭前和解或受罚。美国联邦最高法院只有9名法官，法官人数比我国少得多，为什么没有人手不足的问题？是由于美国有惩罚性机制，没理的当事人如果不接受和解，要承担巨额的诉讼费用。因此，美国只有5％的案件进入诉讼程序，95％的案件在庭外就和解了。（引自《广州2000名法官不够用 美国高院9名法官不嫌少》，载广州日报，2007年03月15日）　
4、搞好替代性纠纷解决机制与司法的衔接，增强各种诉讼外纠纷解决机制的公信力。可以通过法院行使司法审查权，依法对不违反法律规定的各类非诉讼调解协议的效力，通过确认的方式，来提高诉讼外纠纷解决机制的公信度，从而节约当事人自己和整个社会矛盾纠纷的解决成本。
5、修改相关法律法规，适当增加一些强制性或者前置性诉讼外纠纷解决程序，比如某些专业性较强的纠纷。这样做，一方面可以提高非诉讼程序利用的效力和效益；另一方面，因为仍赋予当事人最终寻求司法救济的机会，所以也并不影响当事人行使诉权。
　　
（二）将法治宣传落到实处，引导公民正确行使诉权。
　　建设法治社会，必须提高公民的法治素质。与其他国家相比，我国公民的法律素质相对低下。因此，必须高度重视法律宣传教育。虽然我国进行了四个五年普法教育，但总体上来看，法治宣传流于形式，很难取得实效。第五个普法教育的关键是扎扎实实进行法治宣传教育，力图取得实效。建议国家在中小学设置法律科，定位为必修课，以此增强公民的法治意识。
在保障公民的诉权的同时，也要注意对滥诉进行限制，因为国家的司法资源总是有限的，国家用于司法方面的资源增多，用于社会其他方面的资源就会减少。我国人口多，底子薄，人均资源量少，应该建立全社会的诉讼成本调控制度，使全社会的诉讼成本与社会经济发展水平相适应，避免社会资源的浪费。因此，要引导公民正确行使诉权，进行诉讼风险提示，设置滥诉惩戒制度，减少滥诉的发生。

（三）科学合理确定法院编制，实现司法资源的合理配置。
1、法院的编制不能仅仅按户籍人口来计算，还应当包括流动人口，科学合理确定法院编制，使编制与所在地区的经济发展、案件数量、人口数量相适应。建立动态的法院编制核定机制，根据各个地区不同情况，增减法院编制。
2、面对案多人少的矛盾，建议上级法院选调法院下放基层法院工作，帮助办理案件；同时，建议建立适合法官职业特点的法官离退休制度，改变法官未到退休年龄就提前离岗的做法或者对离退休法官进行回聘，以增加审判力量，缓解基层法院法官来源不足的矛盾。
3、改革人民陪审员制度，改变人民陪审员“陪而不审”的现状，发挥人民陪审员参与审判工作的积极性，缓解法官的工作压力。
　
（四）提高法官待遇，增强法官职业的吸引力。　
1、法官的收入应高于一般的公务员，这是世界的通例。理由有：法官是社会正义的守护神，法律职业是一个高度专业化智力化的职业，他们理应得到较高的报酬；成为一名法官付出的成本比普通公务员高；法官的数量低于行政事业单位公务员的数量，提高法官的收入不会给国家带来太大的财政负担（社会动荡的成本总比提高法官收入的成本高。案件的数量总有限度，而且基层不办案的法官很多）；为法官提供优厚的经济待遇有利于解决法官的后顾之忧，高薪虽然不一定养廉，高薪更容易养廉，高薪可以减少或杜绝法官“吃野食”。
2、提升基层法院级别（最好与同级政府级别相同）或者取消基层法院行政级别，以法官等级代替行政级别，以待遇留人，体现法官职业的优越感和尊荣感，以此吸引更多有才华的人投身正义的事业。
3、逐步推行上级法官从基层法院遴选制度，避免基层法院法官在职业发展起点上的不公平。　
4、落实基层法院经费保障，加大中央财政和地方财政对基层法院的经费保障力度，解决多年来一直困扰基层法院的经费保障不足问题，为法官减轻负担，为司法公正奠定物质基础。

（五）加大从社会公开选调法官的力度，充实法官队伍。
“法律的生命不在于逻辑，而是经验。”法官的司法裁判以经验为基础，没有足够经验的人通常很难成为一个好法官。应借鉴英美法国家从律师中遴选法官的制度。同时，逐步推行法官逐级选任制度，尽快实现法院从法学院校、律师事务所、相关科研院所引进高端法律人才充实法官队伍。

（六）合理配置审判资源，减轻办案法官负担。
1、充实一线审判力量。正确处理审判部门和综合部门的关系，根据不同部门的案件数量，定期动态地调整各部门人力资源配置，通过合理配置审判资源，加强一线，充实一线，提高一线办案人员的比例；对收案较少的业务部门和综合部门有审判职权的人员实行部分案件交办制；鼓励法院领导参与办案、多办案。
2、推行法官助理制度，增加临时聘用人员数量。在法官、法官助理、书记员组成的审判模式中，法官助理没有法官的裁判权，也不应将其等同于书记员使用。“辅助性”应成为法官助理工作的主要标准。积极推行法官助理制度，任命一批法官助理，实现审判业务与审判事务相分离，逐步使法官从纷繁复杂的审判辅助性工作中解脱出来；上级各部门要减少一些不必要的综合性事务性工作，以便让基层法院集中更多的精力做好审判执行工作；适当增加基层法院的事业编制，用于招聘法官助手和临时聘用制人员，提高工资待遇，保障人才队伍的稳定性。

（七）进一步提高法官综合素质，提高审判效率。
　　面对案件数量剧增，审判工作面临越来越多的新情况和新类型案件，法官能力素质得不到进一步提升是显然难以适应的。案多人少并非中国特有的现象，在韩国，2006年韩国每百人中发案数为3.7件，而中国仅为0.7件。截至2008年4月1日，韩国全国共有法官2352人，如果把2006年全国发生的1734855件诉讼案件平均到2352名法官身上，每名法官一年至少要处理案件737件（引自曹士兵，《案多人少的韩国法院》，载《人民司法.应用》2009年第一期）。韩国法官在案多人少的情况下，实现了高结案率，呈现出收案多、法官人均处理案件多、结案多的“三多”特点。为什么呢？原因之一是韩国有一支高素质的法官队伍，保证了案件审理的高效率。以此为借鉴，我们要进一步推行法官队伍专业化，打造一支精英化的法官队伍。
1、严格法官职业准入，把好法官“进出口”关。法院在通过公务员招录进人时，要选择已通过国家统一司法考试的法律专业的本科生、研究生或有一定司法实践经验的律师。对法院辅助人员的招录，应以具备法律理论功底同时掌握学科专业知识的复合型人才优先。对于不能适应法院工作要求的人员，应当通过适当程序辞退或调离，以畅通法院人员“进出口”渠道。
2、加强法官学习和培训，提高法官的司法能力，有效提高法官分析和解决实际问题的能力，促进审判质量和效率的提高。

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