[ 李雪峰 ]——(2009-2-15) / 已阅22041次

交通事故社会救助基金立法的若干思考

李雪峰
（山东大学法学院 山东 济南 250100）


【摘要】机动车第三者责任强制保险条例中规定了交通事故救助基金制度，但没有明确规定救助基金的运营和监管由哪个部门负责，也没有更具体的立法例可供遵循，所以一直未能得到有效实施，本文围绕交通事故救助基金制度的运作模式、资金来源、救助范围、代位追偿等提出几点意见，希望能引起业界同仁的共同关注，并促成该制度的付诸实施。
【关键词】机动车 交通事故 责任保险 救助基金

《机动车第三者责任强制保险条例》自从2006年7月1日实施之后，就一直倍受社会各界的关注，其基础费率和赔偿的责任限额也经历了若干调整，越来越臻于科学和完善，但与之相配套的交通事故救助基金制度却一直被冷落。一个制度的有效运作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾连构成的制度系统才能真正发挥制度设计的初衷。制定得再好的法律也不可能“单枪匹马”地解决复杂的社会问题，尤其是像我国恶劣的道路交通安全状况这样的社会顽疾。《机动车第三者责任强制保险条例》只有辅以一系列的相关规范和措施，并经过长时间的努力方能完成其历史使命。[1]我国很多制度的构建或引进往往忽视配套制度建设，从而导致很多精心设计的制度形同虚设。机动车第三者责任强制保险也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。机动车损害赔偿责任、机动车损害赔偿责任保险和道路交通事故社会救助基金制度是现代人类社会为了对应因机动车的使用造成的社会损害而建立的三位一体的法律体系。[2]
一、救助基金的性质与运行模式
救助基金是社会救济的一种，其补偿不以保险合同的存在为依据。尤其是在未投保强制保险及强制保险人无支付能力等情形下，救助基金的补偿与保险利益之间已无任何联系。此外，救助基金虽以从机动车所有人缴纳的强制保险费中提取的一定比例，作为主要来源，但其补偿的依据仍然是未投保强制保险或肇事后逃逸的机动车所有人的事故责任，未投保强制保险的机动车所有人并未缴纳强制保险费，因此，此种补偿已不具有危险共同分担或经济互助的特点，从而脱离了保险的基本属性。救助基金的性质只能解释为，国家出于保护受害人的公共政策目的，为弥补强制保险制度力所未及的不足，经由立法创设的社会救济制度。
1、救助基金的特性
道路交通事故社会救助基金是为了及时抢救在道路交通事故中受害者生命的需要，由国家向社会募集、筹措、罚缴和追偿资金，用以在特定的条件下，依照一定的标准和程序，向医疗卫生机构替代当事人预先垫付抢救费用的一种金融活动。从救助基金的定义可以看出，救助基金有以下几个特征：
（1）适用对象的特定性。救助基金是一种用于特定事项、特定人员的专款资金。特定事项是指救助基金仅适用于道路上发生交通事故致伤人员危险期的生命抢救，而非其它病因的抢救或脱离危险后的继续治疗。特定人员是指在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员，而不是一般情况下的其他人员。救助基金的使用还有一定的程序和额度限制，并且需要满足一定的条件。
（2）保障程度的有限性。救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性和优抚性，而不带有盈利、增值功能。从这一层面考虑，救助基金只能对交通事故受害者提供最低限度的补偿，而不可能全包全揽。其救助的内容不会过多地涉及财物损害，更不会涉及精神损害，而是偏重于补偿身体损害的倾向。[3]
（3）经营模式的特殊性。救助基金和商业保险不同，不能走商业化运营的模式，它是一种社会公共基金，要完全按照公共政策的要求来运作，不宜过分考虑成本和收益问题，但同时为了防止公共管理部门“不计成本”的滥用，还需要由国家相关部门对此加以监督管理。
2、其他国家的交通事故救助基金制度
为了确保受害人在加害人不明的交通事故中也能够得到及时的救济，许多国家设立了由政府运营的机动车损害赔偿保障基金。美国一些州建立了未获清偿判决救助基金，在加害人未投保责任险、逃逸、失去清偿能力以致无法赔偿时，对受害人提供救济。[4]日本实行“不予补偿的损害基金”制度，对机动车未投保强制保险或肇事后逃逸所造成的人身损害，由政府设立的机动车损害赔偿保障部门予以补偿。德国则成立损害基金，由政府成立公法团体办理补偿业务。英国国会于1937年提出了有名的“卡塞尔报告”，建议成立“中央基金”，对汽车责任保险人失去偿付能力或第三人因种种原因未能获得有效赔偿的，可由该项基金支付。1945年，英国汽车保险业协会与交通部共同成立“汽车保险人局”，对未投保汽车责任保险或虽有保险但保险单失效而无法得到赔偿的受害者给予赔偿。新西兰依据《意外事故补偿法》设立了意外事故补偿基金，对发生了意外事故的受害者进行赔偿，汽车燃油税和机动车执照收费都用于车祸事故的赔偿，意外事故补偿基金由专门的部门管理，对交通事故提供全面的事故赔偿和康复服务。德国《强制汽车责任保险法》对汽车交通事故损害赔偿救助基金的适用范围也有详尽而具体的规定。 我国台湾地区设“汽车交通事故特别补偿基金”，以确保受害人未能依该法规定请求给付保险金时，能够得到一定的补偿。[5]这种社会救助基金由国家直接运营，不允许用来营利。
救助基金的管理一般由官方机构负责，韩国设立了机动车辆损失赔偿保障事业，属于政府的交通事故保障事业；日本设立了政府机动车损害赔偿保障事业，由交通部作为政府代表予以管理。[6]德国由联邦法务部长为主管监督长官，由救助基金内设的董事会和行政委员会负责管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后来转由金融服务委员会管理；我国台湾省由财政部管理；美国纽约州则专门成立了“机动车辆事故补偿公司”（Motor Vehicle Accident Indemnification Corporation，缩写MVAIC）负责救助基金管理，该公司经法律授权而具有一定的事故仲裁职能，属于半官方性质的机构。[7]救助基金管理机构一般都具有官方或半官方身份，其对救助基金的管理主要出于社会公益而不是获取利润，因此以盈利为目标的保险公司不宜作为救助基金的管理机构。
3、我国交通事故救助基金的制度设计
我国道路交通安全法第17条和《机动车交通事故责任强制保险条例》第24至26条规定了设立“道路交通事故社会救助基金”的相关内容。法律条文没有明确规定基金的运营和监管由哪个部门进行，但从立法者的意图看应该由政府直接运营道路交通事故社会救助基金。 虽然我国道路交通安全法称为“道路交通事故社会救助基金”，但从性质上来看，道路交通事故社会救助基金与其他国家的政府保障事业属于同样性质的制度，不宜进行商业性经营。
救助基金是机动车强制三责险制度的重要配套措施，由政府设立救助基金也是国际惯例，但与国外相比，我国“道路交通事故社会救助基金”的不足之处在于：未明确每次事故、每人垫付金额限制；增加了“抢救费用超过责任限额的” 垫付内容。[8]法律、法规没有对“抢救”、“抢救费用”、“抢救的手段”、内容、时间、用药标准与普通的医疗行为做出明确区分和界定，因此在实际操作中，可能产生巨额“抢救费用”由基金会买单。我国大量机动车并未在车管部门登记注册，这部分车辆一般不会投保强制险，而其所造成的事故后果要由基金承担，基金可能会面临巨大的垫付资金压力。另外，救助基金的资金来源渠道过窄，基金一旦发生亏损，基金将面临严重偿付危机。由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。
救助基金运营机构开展补偿及代位追偿业务，必须有诉讼当事人的地位，故须由立法赋予其独立的法人资格。但其性质究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救济性质而论，应当由政府主导救助基金的运行，相应地也应赋予其公法法人性质。
二、救助基金的来源
《条例》第二十五条规定救助基金的来源包括：(一)按照强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(二)对未按照规定投保强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(三)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(四)救助基金孳息；(五)其他资金。
可以看出，我国救助基金的资金来源主要是从各保险公司办理强制保险的保费中按比例提取，再就是对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款，这样的规定有舍本逐末之嫌。《条例》已经实施一年之久，基金的建立、运营还是空中楼阁。《条例》第二十六条规定：“救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。” 但具体的管理办法却迟迟不出台。《条例》规定将按照一定比例从强制保险的保险费中提取一部分作为救助基金，但直到今天也未见一家保险公司从保费当中扣除一分钱，每一张保单上都有一栏为提取救助基金，但后面的空格却没有任何内容。第二十五条第二项罚款主要是指公安机关交通管理部门依据《条例》第三十九条至四十一条进行的罚款，少则几十元，多则应缴保费的2倍，数额十分有限；而保监会依据《条例》第三十六条至三十八条对保险公司的罚款，少则几万，多则几十万，数额巨大，如果用这笔资金投入救助基金，会大大增强救助受害人的力度，但《条例》对这类罚款的用途，未作明确规定。[9]部门利益的驱使形成了当前救助基金的难产，基金来源渠道过窄，数量有限，运营中又要受到严格的监管。基金不允许赢利，而又无时不在风险之中，基金一旦发生亏损，基金管理人将面临严重偿付危机。而且由于基金收取数额和支出数额难以确定，建立之初就存在严重亏损的风险。[10]没有多大油水，无利可图，又是众目聚视的焦点，因此这块烫手的山芋至今没人愿意接手。
救助基金制度的建立首先应从基金的筹集开始，先有基金才有基金的运营。救助基金是不以营利为目的的财团法人，基金的来源就成为一个巨大而现实的问题。[11]基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，避免过多地从强制险保费中提取，以防止提高费率和过高的收费抑制投保的数量。最为主要的是政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作为货币资金，可以通过下面几种途径取得：
1、从交强险的保费中提取
救助基金的主要来源应该从交强险的保费中按比例提取，世界上其他国家的立法例都采取了这种方式。法国以机动车年保费中提取1.9%上缴基金会。日本由保险公司收取交强险保费时，一并征收保费数额的0.55%作为“纯赋课金”，即使无须参加强制保险的特种车辆也须缴纳此项“纯赋课金”，政府车辆及军队车辆由政府编列预算拨付。新西兰交通事故基金即为机动车辆强制保险保费，另外，政府对车辆征收2%的汽油税，并把它作为无过失保险机制的基金。 我国台湾地区的“强制汽车责任保险法”也规定了从强制汽车责任保险费中提取2%作为特别补偿基金。[13]我国《机动车交通事故责任强制保险条例》虽然规定了要从保费中提取一定比例作为救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也没有定下来。 希望在不久的将来能看到救助基金建立起来，并能够在法律的框架内良性运作。
2、罚缴所得
基金的罚缴主要来自两个方面：保险罚款和安全责任罚款。《交通安全法》第九十八条规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。” 《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十九条规定：“机动车所有人、管理人未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留机动车，通知机动车所有人、管理人依照规定投保，处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款。”鉴于我国机动车投保义务人保费负担能力有限，保险意识也不高，即使实行强制保险，仍将有相当大一部分车辆不参加强制保险，如果执法部门严格执法通过对未投保车辆进行处罚，也能为救助基金注入大量的资金。[14]《交通安全法》第九十四条规定：“机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果的，由公安机关交通管理部门处所收检验费用五倍以上十倍以下罚款，并依法撤销其检验资格；”对违反法律规定的机动车安全技术检验机构所处的罚款，可以按一定比例纳入救助基金，因为机动车安全技术检验关乎机动车辆运行的安全，机动车带病行驶是交通事故主要隐患之一，将这些罚款的一部分纳入基金理所当然。同时，交警部门对违章行驶的机动车辆的罚款也可以提取一部分纳入救助基金。违反道路交通安全法律、法规的行为，是将他人的人身健康和财产利益置于危险境地的不法行为，从交通违法所处的罚款中按一定比例提取出来作为救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保额不足肇事得不到及时救济的受害者是合情合理的，也在一定程度上体现了社会的公平与正义。而将处罚所得罚款上交国库，则违反了“政府不得与民争利”这一现代公共管理之原理。[15]另外，《机动车交通事故责任强制保险条例》第三十六条至第三十八条规定了保监会对非法从事机动车交通事故责任强制保险业务的机构和未经保监会批准从事机动车交通事故责任强制保险业务的保险公司可以处十万至一百万元的罚款，对这些罚款也应该纳入交通事故救助基金的范畴。
3、救助基金孳息
孳息是指物或权利的收益，在法律上又可分为天然孳息和法定孳 息两种，天然孳息是依自然而产生的出产物，如植物的果实和动物的幼仔。法定孳息是指依法律关系而产生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息。基金会虽不以营利为目的，但其本身也可以从事某种特定的经济行为，以实现财产的增值。基金会资金可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值。[17]我国台湾地区“汽车交通事故特别补偿基金管理办法”规定，基金除支付业务需要外，还可以存放于银行，也可购买公债、国库券、中央银行储蓄券、金融债券，基金在每年年度终了，其依法收取的收入扣除当年经营所需的支出，结余部分纳入基金。出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。[18]
4、依法行使代位追偿所得
基金只是一种提前垫付性质的资金运行活动，它的出发点是资金垫付，而不是资金给予，它是一种不计利率的资金借贷活动。[19]因此，基金垫付后责任人应当偿还。基金管理机构必须加大力度，并依法采取必要的措施向事故责任人追偿预先垫付的资金，以寻求基金的保值。切不可因为基金的介入和追偿工作失力而让责任人逍遥法外。但另一方面也应该可以预见，向侵权人的追偿是一个复杂的过程，实现的成本可能会很高，甚至可以说相当一部分是根本无法实现的。一方面由于我国机动车的投保率不会达到理想程度，尤其是摩托车、农用车和拖拉机将会有很大数量难以纳入投保人的范围。另一方面我国机动车辆的肇事逃逸率仍然很高，这种状况在实行机动车强制保险之后不会有根本性的改变。这意味着救助基金在垫付了受害人抢救费之后，将面临着极大的追偿任务。[20]在现行的法律建构之下，在通过诉讼投入了相当高额的成本之后，可能发现责任人根本没有被执行能力，所谓的追偿最终也不过是竹篮打水一场空。
5、其他筹措方式
机动车交通事故的频发性和后果的严重性决定了救助基金的有限性，要提升救助基金在处理交通事故中的作用，最重要的是多方筹措资金，只有强大的资金支持，才能使基金有所作为。上述几种资金来源可能远远不能满足对交通事故受害者救助的现实需要，因此应当开辟更多的基金来源渠道，结合我国国情，可以考虑以下几种筹措方式作为补充：
（1）政府财政资助。通过财政预算的方式每年有计划地给予基金一定额度的拨款。社会救助的主体应该是政府，政府的服务对象是全社会，重点是对弱势群体的服务和帮助；[21]
（2）机动车辆选牌费。政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定费用后可以自主选牌选号，对特殊号牌进行拍卖，所得款项纳入救助基金；[22]
（3）社会募集。由于募集方式本身多种多样，因而基金的募集渠道也是相当广泛的。可以采取发行彩票的方式募集资金后，将其归入基金帐户；可以号召、动员群众直接以货币、货物的形式募捐，然后将货物拍卖或折价卖出；也可以通过慈善机构直接募集；还可以由国家通过发行专门债券等方式积累资金，用以充实基金。
三、基金的运行与监管
基金运行必须遵守两大原则：保值原则和效率原则。保值是指基金必须在一定的额度范围内维持自身的平衡和稳定，不能出现资金流失和超值的耗损。效率是指基金作为货币资金在支付、使用和追偿等各个环节高速流转，并且最大限度地发挥和实现其预期功能。机动车属于高度危险的交通工具，发生交通事故时往往会造成严重的人身伤害，涉及的救助费用巨大，事先无法预知抢救费用数额的情形下，如果不对救助基金垫付作以限制的话，就等同于“以有限的金钱承保无可预知的风险”。[23]救助基金垫付的费用还存在无法收回的可能性，这就使救助基金面临日趋减少的风险，如果救助基金由于制度设计不合理而导致破产，这将对机动车交通事故受害人造成重大影响。[24]在交强险制度中，对保险公司赔偿保险金尚规定了责任限额，这里对救助基金不加以规定是不合理的。强制保险负有强制实际给付义务，即使有其他种类的给付，强制保险也不得在支付保险金时对其他种类的给付予以扣除，而救助基金仅在受害人从社会保险和商业保险均无法补偿时，才提供最后的救济，因此，救助基金给付时应事先扣除其他种类给付金额， 如果上述扣款已经由救助基金给付的，救助基金有权向受害人或强制责任投保的保险公司追偿。
基金运行中应当维持自身的平衡和稳定，否则就无法持久，基金运行的流程便应该是：筹措→达到一定数额→开始支付→支付期间资金滞留→追偿→资金回笼及新的资金筹措→新的支付。在这个流程中，当基金从起点经过支付后，又通过追偿实现回笼时，已经保持了初始资金数额，从而很自然地实现了自身的平衡。[25]但事实上，基金的整个活动过程处于一个简洁的回还形式，而不是处于一个重复循环状态。因为基金运行中，从第二个过程开始，不断有新的筹措资金进入帐户，新筹措的资金与追偿回笼的资金一起构成了一个新的扩大了的起点。从理论上说，基金每经过形式上的一次回还后，起点资金应该处于一个梯级升增状态。但另一方面，在实践中由于受运行成本、必然性耗损和垫付资金流失等因素的影响，资金循环未必都表现为升增状态。
1、救助基金的运作程序
救助基金的运作必须有一个规范的程序。出现交通事故后，并不是所有的交通事故损害赔偿都能进入救助基金的救济范畴，而是要经过一个先申请、后审批、再执行的过程。首先由需要救助的当事人向救助基金管理机构提出申请，申请书写明本人经济状况、家庭人口与劳动力情况、家庭收入与支出情况、伤残情况、申请救助的目的和方式，递交申请时应同时提交公安交通管理部门出具的相关证明、肇事车辆相关资料、医院抢救治疗方案及预算以及鉴定机构出具的伤残情况法医学鉴定。救助基金管理机构接到申请后，应当及时对申请证明材料进行审查，经过调查核实，对符合条件的应当予以批准，并及时办理相关手续，签订有关协议。[26]在此过程中，救助基金管理机构对医院救治方案可以提出意见或建议，应本着节约、效率、公平的原则，力求把救助基金管好用好。对于肇事车辆逃逸或责任不清的情形下，救助基金管理机构应当先行垫付抢救费用，以免除医疗机构的后顾之忧，让医疗机构积极地救治伤员，更好地保护受害人的利益，实现救助基金制度的社会保障功能。[27]在垫付抢救费用时，救助基金管理机构可以根据救治进程的实际需要，分期、分批将代付资金存入指定的银行帐户，以保证医疗费用及时支付。
2、强化对救助基金的监管力度
救助基金具有较强的公众性和社会性，虽说其救助人群是不特定的，却可能涉及到千家万户的直接利益，救助基金运作的规范性直接影响着广大公众的利益，因而大多数国家都对救助基金的经营运作进行严格的监督和管理。救助基金的正常运作，要靠建立一整套能够有效控制耗损和运行成本的基金运行机制，使基金从一开始便处于在严格而科学的监管之中运行，从而达到救助基金的良性运作。
救助基金运用原则和一般资金运用的原则基本相同，要求符合安全性和流动性。[28]安全性原则是救助基金运用的基本原则，救助基金可以存入银行收取孳息，但不能不顾资金运用的安全性，为获取暴利而搞冒险投资，以免使救助基金产生严重亏损，导致基金运营陷入困境。流动性原则是指资金保持足够的流动性，以便满足救助赔偿的需要。救助基金担负着特殊的救助任务，而交通事故的发生具有随机性，对救助资金的赔付需求难以预测，因此要求救助基金要保持足够的流动性。借鉴国外的有效经验，国家应该设定专门的机构对救助基金的运作和经营进行监管，对救助基金投资类别和资金运用的比例结构进行约束和监管。明确基金的管理人和所承担的责任，建议由中央和地方政府的财政部门分级管理为妥。[29]另外，对救助基金运作的监管还需要建立一系列的监管制度，救助基金经营中的业务统计报表、年度运营报告和财务会计报告都要及时报送有关部门备查。
总之，交通事故救助基金制度作为交强险制度的一部分，如果能得到有效的施行，将会在很大程度上弥补交强险保险人赔偿的不足，更全面地保障交通事故中受害人的利益。但由于部门利益的纷争，救助基金制度一直未能得到实施。作为一种尚停留在书面上的制度，还未经受实践的检验，说的再多终究还只是纸上谈兵，期待救助基金制度的施行早日成为现实。

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