[ 毕清辉 ]——(2008-11-17) / 已阅19425次

（二） 环境公益诉讼是维护公共利益的重要途径

环境公共利益作为社会这一系统所具有的独立的利益，区别于社会成员的个体利益，这种区别主要体现在利益内容的特殊性上。环境公共利益并非社会个体成员环境利益的总和，因为一方面，社会个体成员环境利益与环境公共利益密不可分；另一方面，环境公共利益与环境个体利益在内容上并不具有同等性和可比性，环境公益诉讼主张指向的是环境公共利益而非某个人或某些人的环境利益，环境公共利益得到了维护，从而才能促进环境的总体的和谐。

（三） 环境公益诉讼是公众参与维权的现实基础

如上所述，要实现人与自然和谐构建和谐社会就必须加强环境保护,发扬民主,鼓励公众参与。公众参与是环境保护的一条重要途径,也是发展社会主义民主法制的切入点。公众参与环境保护是宪法赋予的权利。公众参与应该是全方位的参与,包括对环境立法、环境行政决策和环境执法的参与[7]。实现公众参与必须实行环境信息公开化,推行环境决策民主化,建立环境公益诉讼制度。
此外，公众参与环境公益诉讼能有效的培养公民的环境法律意识和法治观念，促进依法治国。早在1978 年，中国就开始重视环境保护。当时邓小平同志首先提出中国应当制定环境保护法，此后环境保护日益受到重视，并得到了发展。至2003 年，中央提出“以人为本，全面协调、可持续的科学发展观，”提出城乡、区域、经济社会、人与自然和谐、国内发展和对外开放5个统筹发展，环保越来越占有重要的战略地位。但在现实当中，环境保护有法不依、执法不严的情况时有发生，而公众参与的民主法制机制不足是我国环境保护有法不依、执法不严的重要原因。中央早在1978 年就明确规定：对于那些严重污染环境，长期不改的，要停产治理，并追究领导责任，实现经济处罚，严重的给予法律制裁。但二十多年来，有多少官员因污染环境而受到法律制裁了呢？所以让公众通过法律手段解决环境纠纷是让公众参与环保，监督环保的最佳形式。当公众受到环境危害之后，可以通过诉讼的途径即提起环境公益诉讼的形式解决环境纠纷，维护其环境权利，这是环保公众参与原则的最具体的体现。
环境保护是公共事务中的重要组成部分。环保事业的最终推动力量来自于公众，没有公众参与，公益性很强的环境保护事业就成了“无源之水，无本之木”。环境保护“公众参与”的程度，是衡量一个国家人与自然和谐程度的重要参数。只有让公众积极参加环境建设，努力净化、绿化、美化环境，参与环境文化建设，普及环境科学知识，加强环境保护的教育和宣传力度，才能不断提高公众的环保意识，提高社会的环境道德水平，形成有利于环境保护的良好社会风气。环境公益诉讼制度能不断扩大“公众参与”的范围，不断提高“公众参与”的水平，让一切有社会责任感的广大公众参与到我们的环境保护中来，从而为我们的和谐社会建设增添肥沃的民众土壤。

（四） 环境公益诉讼是构建和谐社会的积极保障

生态和环境是关乎每个人切身利益的社会敏感问题。保护生态和环境，实现人与自然的和谐,需要综合运用行政、法律、经济等多种手段,其中建立健全环境公益诉讼制度,是不可忽视的重要手段之一。而建立环境公益诉讼的法理依据为公民的环境权。公民的环境权是社会发展到一定历史阶段的必然产物。“环境权是环境法的一个核心问题，是环境诉讼的基础”。[8]随着生产力的发展，人类的生存利益和生产利益在对环境的需求上构成矛盾。为此，社会就有必要对人类的利益做出制度性安排，赋予主体一定的权利，平衡与制约各微观主体之间因利用稀缺性资源而发生的关系，此权利即为公民的“环境权”。公民的环境权是公民的一项基本人权，是人们利益和需要的自发反映，它作为基本人权已为《人权宣言》所确立，作为私权，它应该是可诉的和可强制执行的权利。而要实现这可诉性与可强制执行性就要建立环境公益诉讼制度与之相适应，使得公民的环境权能通过诉讼的方式，更好的请求审判权的支持而实现。从而达到“主持社会正义与公平，保护国家和社会公共利益”这一最终目的。[9]只有公民的环境权得到有效的保护，人和自然才能和谐相处。我国《宪法》明确规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。《环境保护法》也明确规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但是,这些原则性的规定,一直没有在民事诉讼和行政诉讼法等程序法中得到体现,制约了以法律手段解决环境和生态问题的效果。参照国外的先进经验,按照构建和谐社会的要求,应在我国尽快建立和完备的环境公益诉讼制度。


四、 环境公益诉讼制度在我国的具体构建

当今环境问题公益化的趋势日益明显，而按照传统诉讼制度不能有力地保护这种公益，其结果必然淡化人们维护公共利益的热情，同时也将影响公众参与环境事务的积极性。为防止这些弊端的发生我们就应从实际出发，充分了解现实司法资源对环境公益诉讼制度支撑的可行性，并遵循以下三个指导原则，即：有利于保障公民环境权和环境公共利益的原则；有利于调动公众的广泛参与，促进政治民主化进程原则；有利于诉讼法律制度的完善和环境立法目的的实现原则进行构建，建立一个有中国特色，有利于社会和谐的环境公益诉讼制度。在环境公益诉讼制度的具体建构上,可以采用适度放宽原告起诉资格，逐渐扩大诉讼范围，合理配置举证责任，尽量降低诉讼费用等原则推进环境公益诉讼制度构建的历程。

（一） 原告资格上应该适度放宽

在民事诉讼中，我国民事诉讼法强调的是，起诉资格必须“与本案有直接的利害关系”。也就是说，依照民事诉讼法提起的环境民事诉讼必须是那些人身或财产权益直接受到他人民事不法行为侵害的人。由于环境侵害具有间接性，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人。再者环境侵害具有潜在性、广泛性，环境公益的损害不一定与个人有直接的利害关系。基于此，我们可以借鉴美国的做法，在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款，规定因环境污染直接或者间接受到侵害的民事主体，均可提起环境侵权诉讼，检察机关或者民众都可提起环境公益诉讼。
在行政诉讼中，有资格提起行政诉讼的人，应当是行政相对人或者是认为被诉具体行政行为侵害其相邻权者。而现实生活中，环境行政相对人的权益不一定遭到破坏，往往是环境公益遭到破坏。另外，抽象行政行为往往同公共利益的关联更为紧密，对环境公益的影响也更大。如果将抽象行政行为排除在被诉行为之外，无疑在很大程度上阻碍了环境公益的维护。基于此，应把具体行政行为和抽象行政行为以及环境机关的不作为都列入可诉之列。具体立法方式可以与环境民事公益诉讼一样，在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款。与此相适应，《中华人民共和国行政诉讼法》第2条和第11条关于行政诉讼案件受理范围的规定也应作相应的修改。这样，只要行政行为损害了环境公益，或行政机关有保护环境公益的职责却不作为，民众和检察院就可提起环境行政公益诉讼来维护环境公益。

（二） 逐渐扩大诉讼范围

环境公益诉讼可根据被诉对象的不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。其中，环境民事公益诉讼范围应主要限于行政机关根据“依法行政”原则不能直接干预的、损害环境公共利益的民事主体的行为；环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，适当予以扩展。行政机关不当作为、当作为而不作为等使环境公共利益受到损害，均应纳扩环境行政公益诉讼的受理范围。 [10]

（三） 合理配置举证责任

传统民事诉讼法的举证责任分配原则是“谁主张，谁举证”，因而大多数情形下举证责任由原告承担。但在环境诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平”，[11]因此，为了实现原、被告双方力量均衡，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。我国环境民事公益诉讼举证责任倒置的原则必须得到立法肯定, 环境民事公益诉讼的原告只需提出加害人有污染行为的初步证据，即可以支持其请求；至于污染事实是否确实存在，污染行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则倒置给被告承担。
在环境行政公益诉讼中，对被诉的行政行为当然应由被告行政机关承担举证责任，这与普通的行政诉讼并无差异。同时，由于行政法规、规章及相应的规范性文件数量之多、内容之繁杂，考虑到双方利益之均衡和依法行政之要求，也应由被告行政机关承担提供法律法规及规范性文件的责任。对被诉行政行为以外的其它有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍需遵循环境民事公益诉讼举证责任分配之要求，实行举证责任的倒置。此外还需注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可以在相关的实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定，使举证责任在不同的领域中得到不同特点的配置。

（四） 尽量降低诉讼费用

就环境诉讼的费用而言，其数目相当大，再加上因果关系的证明，涉及科技知识的运用，要耗费公民个人大量的时间、金钱与精力, 为一般民众所不愿。“环境公益诉讼中的原告主要出于对正义的追求、对完善和谐社会生活的需要,维护社会正常秩序或保护国家利益不受侵犯。这种“ 公益心”理应受到奖励。这和国外的告发人诉讼制度也是一致的,如美国《 反欺骗政府法》规定败诉的被告将被处以一定数额的罚金, 原告有权从被告的罚金中提取15%—30% 的金额作为奖励, 这一规定对我国也不无借鉴意义。” [12]再者来说，民众提起环境公益诉讼是为了维护环境公益，受益人也不限于本人，往往是不特定的多数人或整个社会。如由原告独自承担诉讼费用就不公平，也会挫伤民众提起环境公益诉讼的积极性。因此我们应修改《人民法院诉讼收费办法》第26条关于原告不预交案件受理费的规定，把民众的环境公益诉讼列入不预交案件受理费的范围。从而保证民众不致因负担诉讼费用显有困难而放弃对环境公益的保护。另外，美国的《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可将诉讼费用（包括合理数额的律师费和专家作证费）判给诉讼的任何一方。按照这一规定，依惯例由原告承担的律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理费用，[13]此规定也值得我们借鉴。我们可以在《环境保护法》和各个单项环境法规中设立专门条款规定环境公益诉讼的同时，对环境公益诉讼费用承担作相应的规定。检察院在提起环境公益诉讼时，如其要承担必要的诉讼费用，可由国库支付。这一方式有利于保护公众提起环境公益诉讼的积极性。但是为了避免环境公益诉讼的滥诉, 保证公益诉, 必须建立相应的制度来防止诉权的健康有序发展滥用, 对于败诉的原告, 可令其承担适当的诉讼费用。[14]
综合上述，人类面临严重的环境污染和资源破坏, 人类的生存与发展受到了严重的挑战, 相对应的传统环境法在解决纠纷时捉襟见肘，建立环境公益诉讼制度具有重要现实意义。一方面它能解决行政权利保护环境公益的不足，缓解环境问题，使得公民能通过诉讼的途径来保护环境，维护公民的环境权益；另一方面，它能使我们对于环境的保护做到有法可依、执法必严、违法必究，达到预防和补救环境污染和生态恶化的目的；此外，通过环境公益诉讼，能提高公众参与环境保护的积极性与切实可行性，从而切实保护国家利益与社会公共利益，实现代际间的公平与人类的可持续发展。总之，根据我国国情，从我国的实际出发，建立一套完善和优良的环境公益诉讼的法律体系，切实保护我们赖以生存的环境、维护我们的国家利益和社会公共利益，实现人与人、人与自然的和谐相处和社会的可持续发展提供重要的法律保障。


参考文献

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[2] 周楠、吴文翰、谢邦宇.罗马法.北京：群众出版社，1983：350
[3] 邓一峰.论我国环境公益诉讼之构建. 晋阳学刊，2006 ，（3）：117
[4] 彼罗德.彭梵德.罗马法教科书.北京：中国政法大学出版社，1998：92
[5] 马克思、恩格斯全集（第1卷）.北京：人民出版社，1995：67
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[7] 陆新元,熊跃辉. 以人与自然和谐推进和谐社会构建.中国环境报,2005-04-12（3）
[8] 彩守秋.环境权初探.中国社会科学，1982：3

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