[ 王裕好 ]——(2007-11-12) / 已阅19009次

除数量并不占优的确认之诉、变更之诉，传统观念认为，原告必须证明自己受到了伤害或对自己的权利受到威胁等等，这种来自于私法的“受害人规则””很不适合用来处理公益诉讼案件，因为公益诉讼的本质特征是为了维护所有人或为了不特定人的利益（或称之为国家利益和社会秩序），上述“涉及公益诉讼”正因具有这一特征而被纳入公益诉讼的范畴。然而，涉及公益诉讼以法院受理直接受害人的起诉为前提，原告当事人资格无需研究，以下仅从完全公益诉讼的角度加以分析。
（一）完全公益诉讼原则上以检察机关和公益团体为原告
按理说，国家机关、社会团体、公民个人都应成为公益诉讼主体，而我国现在最理想的公益诉讼主体是检察机关，公益团体也应逐渐被赋予提起公益诉讼的主体资格。
1、检察机关应当肩负起公益诉讼的重任。
我国检察机关作为法律监督机关和刑事案件的国家公诉人身份，因为有宪法、刑事诉讼法的明确规定毋庸置疑。为维护公益检察院是否有提起诉讼的当事人资格目前虽有争议，但还是存在法律依据和理论根据的。我国刑事诉讼法第七十七条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”这被学术界公认为目前我国公益诉讼的唯一法律依据，又称“刑事公益诉讼”，以别于“民事公益诉讼”、“行政公益诉讼”。我国民事诉讼法第十五条也规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”我们不难从这项支持起诉原则中看出，公共利益缺损时如无适当主体运用司法途径加以维护，检察机关就应肩负起公益诉讼的重任。从诉讼能力角度看，检察机关也较之于一般机关、团体更强大，足已面对法律专业化或取证困难。
1997年12月3日，河南省方城县人民法院《民事判决书》（1997）方民初字第192号支持了我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件⑦。将来修改民事诉讼法时应规定：在受害人没有提起诉讼或者很难确定受害人的情况下，检察院为维护公共利益，可以对实施侵害人提起禁止侵权、赔偿受害人损失的民事诉讼。
2、公益团体在公益诉讼中扮演重要角色。
公益团体又称“公共利益集团”，是指为维护社会共同利益而组成的团体，其特点是成员没有职业或行业的限制，所关心的问题也对整个社会具有普遍影响，如人权、社会福利、消费者利益、生态环境、能源政策及税收政策、妇女及老人社会地位等。本文“公益团体”应作广义解释，包括除检察机关外的国家机关、事业单位。我国的国情决定了社会团体一旦缺少国家公信力的支撑，就难以得到公众的认可，维护社会共同利益也公益也会成为一句口号，所以一般公益团体尚不能完全取代机关、事业单位维护公共利益的职能。英美法系国家的公益团体普遍享有诉讼主体的资格，大陆法系国家则只有经过法律、法规的授权，公益团体才能作为原告提起诉讼。
我国立法应明确公益团体如何在公益诉讼中充当原告，鼓励公民通过公益团体提起公益诉讼，它的优点在于可以集中分散的资源以争取个体力量无法争取的权益，提高诉讼效率，节约司法资源。例如，消费者协会可作为原告为消费者的利益进行诉讼，工会可以代劳工进行诉讼等等。

（二）公民如何担当完全公益诉讼的原告

我国宪法第二条明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。第四十一条还规定公民具有广泛的监督权。公民作为国家主人，有权利也有义务维护国家利益和社会利益。“无救济即无权利”，缺乏司法救济的权利必然形同虚设。只有将人民的法律监督权转换成可诉性的权利，人民民主法律监督才能借助司法制度资源得到落实和健康发展。
我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》第二条第三项规定每一缔约国承担：“（甲）保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；（乙）保证任何要求此种补救的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利；并发展司法补救的可能性；（丙）保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。”可见，拓宽司法救济的范围，已经成为我国对内保障人权、对外承担国际义务的重要任务。个人成为公益诉讼主体是可持续发展与科学发展背景下法治精神的突出体现，必须在立法层面确立和深化“以人为本”观念，积极推进我国民主法治进程。
同时，权利救济的渠道应当是多元的，任何国家的诉讼制度都是为了保障那部分最需要救济的权利。公共利益并不虚无，它总是体现在具体的而非“所有的”个体利益之中。公益诉讼原告至少应满足两个条件：被诉行为具有明显的涉及公众权利的特征，并且损害公共利益；起诉人出于诚信，并在提请审理的案件中有比一般社会公众更多的关联。完全公益诉讼排斥了“一己之利”，并不等于可“任意而为”。笔者认为应从以下几方面加以规范：
1、无直接受害人的完全公益诉讼以申请检察机关和公益团体起诉等救济途径已经穷尽为公民起诉的前提，直接起诉的，法院受案登记后不予受理。借鉴刑事诉讼经验，检察机关和公益团体受到申请后不起诉或不按期答复，提出申请的公民可以申诉，也可以不经申诉直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后，人民检察院或公益团体应当将有关案件材料移送人民法院。
2006年 湖南常宁市的一名普通公民蒋石林将市财政局告上了法庭，要求法院认定该市财政局超出年度财政预算购买两台小车的行为违法，该案引起法学界热切关注。蒋石林仅以普通纳税人身份不能成为直接受害人，那么对这件无直接受害人的完全公益诉讼设置一些前置程序或条件是必要的。
2、有直接受害人的完全公益诉讼任何公民有权作为原告起诉。有直接受害人的完全公益诉讼（有别于受害人已起诉的“涉及公益诉讼”）只要证明案件涉及公共利益且受害人无法起诉即可（受害人“不愿起诉的”不属此列）。至于受害人是因无完全民事行为能力又无法定代理人还是因人身自由受到限制、精神受到强烈震慑而无法提起诉讼，不影响相关公民维护公益的举动。公益诉讼涉及面广，往往比其他诉讼消耗更多的时间和金钱，人们基于出于弘扬公共精神进行诉讼，只要与被诉行为较一般公共更多的联系，就不能以滥诉为名挫伤他们的积极性。
行政公益诉讼可设置一个“强制性行政告知程序”，即起诉人了解行政机关有违反公共利益的违法行政行为后，须先以书面形式告知主管行政机关，说明行政主管机关违法的具体内容，以便让其了解自己违法之所在，给予行政主管机关对违法情形采取必要措施的机会和时间，以避免对行政主管机关执法构成不当干预，体现行政执法的主导性地位，同时可以防止公民滥诉，减少法院的负担。
3、法律援助机构应当组织律师积极办理有直接受害人的完全公益诉讼，定期交流和分享相互的经验。学者、记者和社会活动家之间也应加强合作，特别是要探寻一条通过公益诉讼有效制约公权机构权力滥用的新路子，为处于社会基层的弱势群体提供分配公正的充分机会。
4、实行公益诉讼滥诉侵权追究制度。滥用诉讼在美国已构成一种独立的民事侵权行为责任，我国应在相关法律中作出明确规定：起诉人没有合理理由故意或过失地实施公益诉讼行为，导致了被告人遭受了损害的后果，起诉人应为此承担相应的侵权责任。对检察机关滥用环境公益诉讼的，通过国家赔偿程序解决 ；其他民众滥用环境公益诉讼的通过普通的民事诉讼程序进行解决⑧


四、结语

超越一己之利求得公众利益的回归。曾经令人们感到陌生的“公益诉讼”，经过媒体的广泛报道，已经逐渐为公众了解和熟悉。但由于立法的缺位，公益诉讼步履艰难，很多案件无法进入诉讼实体程序，一些进入庭审的案件，也常常因为效率低下，耗费大量的时间和精力，而且最终常以公民败诉而告终。建立我国公益诉讼制度非常必要和紧迫，希望更多有识之士加入到公益诉讼研究的方阵，首先突破“原告当事人资格”这一瓶颈，早日建构一个成熟的理论框架， 为公益诉讼立法提供参考。







①http://www.chinanews.com.cn/yl/mxzz/news/2007/04-28/926571.shtml《狂吻印度女星 印度发逮捕令追捕李察·基尔》。
② http://www.cntrades.com/info/detail/12/12-832.htm《民事诉讼法修改稿曝光　中国将确立公益诉讼制度》。
③万学忠：《举报当然有功 依法请求奖励—王日忠状告杭州地税局》，载于1998.5.30.《法制日报》。
④http://www.cctv.com/program/jjyf/20070516/104733.shtml中央电视台经济频道“经济与法”栏目2007年05月15日报道：《谁来为她作主》。
⑤
⑥http://www.pil.org.cn/李刚：《何谓“公益诉讼”？》
⑦杨立新：《新中国民事行政检察发展前瞻》，载《河南政法管理干部学院学报》1999第2期。
⑧http://www.iliu.cn/html/200703/10/095731757.htm曾文革、王海志：《论我国环境公益诉讼法律制度的建立》。




参考资料：
1、Ayed Iqbal Hadi Rizvi：《公益诉讼---为所有人的自由和公正》，李刚译，来源：Renaissance Publishing House, 1991。
2、龚雄艳：《关于增设公益性行政诉讼原告之管见》，载2005.4.6.《珞珈园地—行政诉讼法》。
3、《论公益诉讼中的人民民主法律监督机制》http://www.paper800.com/paper57/C920C48/

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