[ 姚俊 ]——(2007-5-24) / 已阅22431次

行政补偿制度是社会经济发展到一定阶段而产生的国家公权力行为，这一行为本身包含了社会个体与社会整体、私益与公益的取舍与契合的价值内涵。当今时代是一个权利本位的时代，国家应最大限度地采取有效措施使社会个体的权利能够最大程度的实现，以促进整个社会效益的提高；同时，当今社会又是一个福利社会，国家有责任保护公共利益。于是，国家在实现公共福祉的同时，需要大量的如土地、房屋、森林等不动产来兴办公共设施或用于其他公共用途。于是 ，特定的私人利益就受到了限制。协调财产的不可侵犯性与社会公共福利目标的实现之间的着眼点就落在了行政补偿制度上。
这一制度起源于法国大革命时期的《人权宣言》，即：“财产是神圣不可侵犯的权利。除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不能被剥夺。”而损失补偿制度在德国之滥觞，可以远溯至18 世纪之开明专制时期。当时在自然法思想影响之下，一般认为，对于个人所享有之既得权利，仅能基于特殊公益上的理由，方能予以剥夺或限制，且应给予补偿。1796 年普鲁士一般邦法序章第 74条规定：国家成员之个别权利及利益，如与促进公共福祉之权利及义务发生实际上之干戈时，个别之权利及利益应予让步。第 75条规定：对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿。
我国 2004 年修订后的《宪法》第 10 条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第 13 条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法对行政征用补偿制度的这一规定，开辟了公民私人自治的领域，界定了政府公共权力的范围。同时，为我国行政补偿制度的建立提供了宪法依据。如今，“无补偿即无征用”已经成为国家限制财产权制度的重要立法和执法理念。
在宪政的大背景下，作为公民基本权利基础的财产权需要保障。同时，国家为了公共利益的需要必须对财产权进行一些限制，以保障公共利益的实现，使整个社会整体的福祉得到满足。公民个人也是社会整体中的一员，既具有独立性又具有社会性。因此，保障财产权与为实现公共利益限制财产权在本质上是一致的。在本质上一致的基础上，我们可以从两个方面分析行政补偿制度的价值。
一方面，行政补偿制度肯定了行政征收征用的必要性。
正如前文所述，近代以来，财产权利的观念已经发生重大的转变，财产权不再被视为绝对权利，可以基于公共利益的需要予以限制。公共利益无法自动实现，需要借助于公共权力。因此，政府成为保护和增进公共利益的主体。为了实现公共利益，政府通过法律授权获得了行政征收、征用等限制、剥夺公民财产权的权力。正如洛克在其名作《政府论》中指出，人类天生都是自由、平等和独立的，如不得本人同意，不能把任何人置于这种状态之外，使受制于另一人的政治权力，任何人和其他人协议联合组成一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。作为一个整体而行动的权力，只有经大多数人的同意和决定才能办到的。任何共同体既然只能根据它的各个个人的同意而行动，而它作为一个整体又必须行动一致，这就有必要使整体的行动以较大的力量的意志为转移，这个较大的力量就是大多数人的同意。[28]在一定程度上，公共利益就可以认为是大多数人的同意，公民为了共同的福利必须让度一部分的权利，以保障公共利益的实现。所以，为了大多数人所同意的公共利益必须对私益进行一些限制。公共利益往往成为政府限制或者剥夺公民私有财产权的主要理由。
从上文财产权社会责任的阐述中我们知道，耶林的所有权义务论和狄冀的社会连带主义法学理论打破了近代以来将财产权视为个人自由的基础和限制政府权力手段的神话，使人们认识到财产权不过是与其他权力无甚区别的法律权利，并非公民自治的渊源和对国家权利的限制。行政补偿制度是针对行政征收征用而产生发展的，反过来也肯定了行政征收征用存在的合理性。
另一方面，行政补偿制度保障了公民个人的财产权。
虽然公共利益的需要赋予了政府强制公民个人合法财产的权力，但是这种基本权利可限制性的目的，并非因为国家可以在法律上，有概括的优于人民的优越地位，而是以宪法肯定基本权利的存在为前提。[29]财产权的产生先于财产权的限制，公民是为了更好的保护自己的财产权才让度一部分权利给国家，由国家这一整体来保障社会安宁、稳定，使得每个人的人格得到完善，身心得到发展。
从法治主义的要求出发，当国家要求某一公民出让某项合法权益而使他人（或全社会）受益时，应当以受益人分出既有部分的合法权益给利益出让人为前提，即政府必须对财产的任何征收给予公平的补偿，使得实际享受该利益的全体国民来承担为此而支付的损失。唯有如此，宪法所保障的基本人权才能得到真正的尊重和维护，法律维系下的利益关系才能促进社会的发展，社会公平正义的原则才能真正得到彰显。[30]翁岳生认为：“国家为追求公共利益而限制人民自由权利时，不能超越必要的限度，尤其人性尊严已成为‘ 宪法’之基本理念，行政于实现国家目的时，更须予以尊重。”[31]从洛克的思想中我们也可以看到对限制财产权的限制。如果别人可以不征得我的同意有权随意处置我的所有物，我对于这些东西就确实并不享有财产权。如果以为任何国家的最高权力或立法权能够为所欲为，任意处分人民的产业或随意取走任何部分，这是错误的想法。如果支配那些臣民的人有权向任何私人取走其财产中他所属意的部分，并随意加以使用和处置，那么纵使有良好和公正的法律来规定他和一般臣民之间的产权范围，一个人的财产权还是没有保障的。未经臣民的同意，绝不能有权取走臣民财产的全部或一部分，否则就会使他们在事实上根本并不享有财产权了。[32]
“无补偿即无征用”已经成为国家限制财产权制度的重要立法和执法理念。借口公共利益无偿剥夺私人利益是有悖于发展公共利益的目的的。因此，在行政征收征用时，给予合理公正的补偿，即保障了公共利益的实现，又维护和尊重了公民的财产权，平衡了财产权限制和保障的矛盾与冲突，使二者畅通运行而不有失偏颇。行政补偿制度的价值也正在于此。

四、结语
在宪政理念的指引下，任何政治权力都是第二位的，只是人民权力才是至高无上的。由人民权力派生的权力，最终还必须回归到人民权力上去。除了人民的权力之外，任何政治权力都不能是无限的，也不应该允许它无限，否则人民的权力就会受到严峻的挑战，甚至被全权所否定。任何政治权力，都具有不断膨胀，不受约束的属性。不断膨胀，不受约束，就很容易导致强权政治，破坏民主，破坏法治。这是宪政所要求的限制政府政治权力。宪政中的政治权力必须尊重和保障人民的自由、平等、权利等，对于人民诚实守信；宪政更必须尊重和保障人民的政治民主、社会权利等。[33]
近代宪法是以人权和人的自然属性为基础设计宪政制度，法律制度的重构、国家权力的规范等都是在保障人权这一前提下形成的。国家权力不再是凌驾于公民之上的专横的权力，而是以保护公民权力为目的的政治体系。权利本位体现在：在国家权力和公民权利的关系上，公民权利先于国家权力而存在，并高于国家权力，公民权利是国家权利的来源；国家权力的存在目的在于保护公民的权利，为人民谋幸福；公民权利限制国家权力。[34]
一方面肯定私人的财产权，另一方面强调其社会性，这是现代宪法财产权制度的特色。财产权的保护是宪政建设的一个支撑点，历史表明，侵害财产权的最大危险源于公共权力的滥用。征收是国家强制剥夺或限制人民财产权的主要手段，因此保障公民财产权最有效的方法就是对征收进行严格限制，并且以公平的补偿作为实施征收的前提条件。 [35]
国家权力与公民权的关系是宪政的理论基石。行政补偿制度突出体现了国家公共权力运行与公民财产权之间的关系，包含了社会个体与社会整体、私益与公益的取舍与契合的价值内涵。

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