[ 秦德良 ]——(2007-4-25) / 已阅36726次

地方人大基本上是地方公民参政、议政、监政机构，其所制定的地方法规以及决议需要地方政府、地方法院、检察院具体实施，然而对其所产生的地方“一府两院”的消极作为和不作为行为，地方人大的监督决定主要还是要“一府两院”落实，地方人大是没有实际性直接强制执行权的。政治实践中，“一府两院”的实际权力远远大于地方人大，并且在我国法治意识不强，法律缺少最起码的权威的现实下，地方人大的最高权力机关地位往往受到地方“一府两院”的威胁，《四川仁寿县警方冲击省人大捉拿上访者》[6]的报道很形象地说明了地方人大缺乏现实权威的尴尬处境，由此地方人大监督权的一定程度上的虚置就不足为奇了。

二、强化、落实和创新地方人大的环境监督制度

地方人大环境监督目前存在的问题与环境监督制度没有落实、环境监督制度不完善、地方人大监督理论落后于现实有很大关系。针对这一情况，除了加强对地方人大监督的理论创新外，目前首先需要在实践中强化、落实、创新和完善地方人大的环境监督制度，这里笔者主要论及监督制度的创新。

（一）地方人大应该制定《环境保护条例》，创新地方环保法律制度

我国环保基本法律法规虽然已经形成环境法律体系，但规定不够具体，操作性不强。在环保上位法规定不明确的情况下，地方人大有必要行使地方立法权，制定环境法律的相关执行性地方法规《环境保护条例》，加强环境法律法规的操作性和实用性，尤其是加大环境保护执法程序和法律责任的规定。笔者在中国法院网法律文库中就地方“环境保护”法规检索到了305条记录。很多环境保护法规相当专业，如《淮南市开发建设项目环境保护条例》，《浙江省海洋环境保护条例》。但这些条例的主要问题是地方色彩、专业色彩不强，同样缺乏操作性，尤其是环境保护执法程序、环境保护责任追究等规定不足。但也有的地方法规在地方环境保护立法上有所创新，如《吉林省环境保护条例》规定了环境保护行政部门设立环境保护监察员制度，《福建省环境保护条例》规定了环境保护应该遵循“专业管理与公众参与相结合”的基本原则。笔者认为，地方人大制定的《环境保护条例》应该在环境保护执法程序、环境保护责任追究方面突出特色，目前可以考虑规定以下制度：第一，规定环境行政部门设立环境保护监察员制度；第二，规定环境行政部门设立专门的环境纠纷裁决机构，裁决程序，以便环境纠纷的迅速解决；第三，规定环境污染在义务人消极履行或者不履行时，可以由第三人代行治理，义务人承担费用的第三人代行治理制度，从地方立法上解决环境案件执行难的问题。第四，规定环境公益诉讼制度、集团诉讼制度、简易诉讼制度以及支持起诉制度，解决环境纠纷。

（二）地方人大应该制定地方人大《环境监督条例》，探索环境监督新制度

《各级人民代表大会常务委员会监督法》已经于2007年1月1日生效，地方人大应该尽快制定地方人大《环境监督条例》，明确监督的主体（包括地方人大）、范围和内容，监督的方式和程序以及法律责任。目前，江苏、河南、山东、陕西、青海、黑龙江、辽宁已经制定了《监督工作条例》，还有的省如湖南、河北制定了地方人大常委会《工作条例》，规定了人大监督的有关内容，体现了地方人大在监督立法上的开创性，但存在的主要问题是监督的程序和被监督者不接受监督的法律责任规定不详。目前，尚无地方人大制定专门的地方人大《环境监督工作条例》，但已经有为专门事项制定监督条例的先例，如《黑龙江省人民代表大会常务委员会预算监督条例》（1998-12-12）。各地地方人大可以依据《各级人民代表大会常务委员会监督法》，探索制定专门的地方人大《环境监督条例》，探索、规范、加强、创新地方人大的环境监督制度。笔者认为，地方人大《环境监督条例》至少可以考虑规定以下内容：第一，规定地方人大常委会设立环境监督专业机构，设立地方人大监督专员；第二，明确规定对地方政府环境行政立法、环境行政司法、环境行政执法的监督方式与程序，尤其是对违法的地方政府环境行政立法予以审查撤消的制度；第三，规定地方人大对地方政府环境行政决策监督制度，重大环境行政决策应该交地方人大表决决定；第四，规定地方人大环境监督听证制度；第五，规定重大环境污染调查权制度；第六，规定在公共传媒上公开收集环境监督信息；第七，明确规定不接受监督的法律责任，尤其是加强人大的罢免制度，并开创建议辞职制度；第八，规定监督信息公开制度。

（三）地方人大设立专门的环境监督机构，设立地方人大监督专员。

成员组成至少应该包括环境要素专家、环境法学专家、公共决策专家、政治学专家，总之，监督机构实际上是一个有关环境监督的综合性专家小组。如果地方人大常委会没有这类专家的话，可以以向社会或者大学公开招聘临时专家形式解决。同时，由于中国政治的特殊性，人大环境监督机构要充分发挥作用，有必要与共产党地方党委建立密切联系，由共产党地方党委一名副书记与监督结构联合监督，既保证了共产党地方党委对地方人大监督的领导权，又能够解决监督不力和监督不能的问题。有了这样的专家性、学者性的监督机构，有了共产党地方党委的支持，可以使环境监督的具体内容、方式、程序科学化、合法化，使环境监督更加有的放矢。

（四）地方环境报告制度、述职报告制度与地方人大决定权制度

地方环境报告制度、述职报告制度包括地方政府环境行政报告制度、述职报告制度和司法机关的环境司法报告制度、述职报告制度。

地方政府环境保护报告制度包括年度报告与专题报告。地方政府应按年度向同级地方人大报告地方环境质量状况以及防治地方环境污染和其他公害的决策。报告内容应该包括所在行政区（包括自然保护区、风景名胜区、公园、文物古迹等特殊区域）的环境质量现状，大气、水、噪声、光、有毒有害物质等的污染以及防治的具体情况，特别是对行政区内的大中小型污染企业、垃圾场的位置、污染状况、排污处理情况、存在问题等进行具体翔实的报告，接受人大常委会的询问与质询。
地方政府对重大环境事项、重大环境污染应该进行专题报告，接受人大常委会的询问与质询。
地方政府环境行政负责人应该按年度进行环境行政述职报告，接受人大代表的询问与质询。
地方政府的重大环境行政决策应该交地方人大表决决定，决定权应该由地方人大行使。

（五）强化和明确拒不接受地方人大环境监督者的法律责任

地方人大监督无力一个重要原因是被监督者即使不接受监督或者消极对待监督，地方人大往往没有相应措施。笔者认为有必要强化和明确拒不接受地方人大环境监督者的法律责任，尤其是通过加强地方人大的罢免制度，并开创建议辞职制度。

如果地方人大任命的环境官员拒不接受地方人大环境监督，地方人大环境监督机构可以通过常委会向地方人大、或者常委会提起罢免动议，地方人大、或者常委会多数票通过的应该罢免。如果不是由地方人大任命的环境官员则建议任命部门罢免，任命部门拒绝的，应该向地方人大或者人大常委会说明理由，如果理由被地方人大、或者常委会多数票否决，任命部门则必须执行罢免建议。

建议辞职制度是指对向人大负有报告、述职、回答质询义务的环境行政官员两次报告、述职、回答质询没有通过的，地方人大应该向地方党委和地方政府建议让其辞职，地方党委和地方政府拒绝的应当向地方人大常委会陈述理由，如果理由被地方人大常委会多数票否决，环境行政官员则必须辞职。

上述制度应该注意避免与地方人大组织法的冲突，虽然地方人大组织法关于罢免案的提出过于严格，已经落后于形势，但在该法未修改之前，应该尊重其权威。

（六）建立地方人大环境监督听证制度

听证制度源于国外行政法。是行政法治化、公开化的重要标志。目前我国《立法法》、《行政处罚法》、《价格法》、《行政许可法》已经对立法听证、行政处罚听证、价格听证、行政许可听证作出了专门规定。听证一般公开进行，听证有严格的法律程序，一般包括提出申请听证、通知听证、举行听证会、制作听证笔录。听证制度类似于准司法审判制度，但它不作出处理决定。它实际上是公开给予被调查人申辩的机会。“公正程序的两项基本原则：一个人不能在自己的案件中做法官；人们的抗辩必须公正地听取”[7] 听证制度是对自然正义原则的认可，有利于实现程序公正，有利于当事人接受对其不利的处理决定。
地方人大环境监督可以建立听证制度，确实保证环境监督符合自然正义原则。被监督者面临可能使其遭受重大利益损失的地方人大监督决定，有要求举行听政的权利。如环境地方法规、规范性文件可能被撤消的、环境官员可能被罢免的等都可以提出听证申请。听证会由地方人大常委会主持，地方人大监督机构作指控人，提出其监督决定的事实依据和法律依据，由申请人对地方人大监督机构提出的事实、证据、法律依据进行反驳，申请人可以聘请律师、专家证人协助其辩论。地方人大环境监督听证制度有利于监督的透明化、公开化，有利于地方人大监督机构本身也受到监督。

（七）公开收集环境监督信息和监督信息公开制度

除接受信访中提供的环境监督信息外，还可以在公共传媒上公开收集地方环境污染信息、地方政府环境行政不行为以及地方司法机关环境司法诉讼不公正、滥用职权、不作为信息制度，加强对地方政府环境行政不作为和地方司法机关环境司法行为的主动监督。
已经作出监督结论的监督信息可以在公共传媒上公开，使被监督对象接受地方公民的再监督，以加强监督效果。

（八）环境监督方式程序化

地方人大环境监督方式主要有：听取和审议环境保护工作报告、专题报告、环境官员的述职报告，决定地方政府重大环境决策，审查地方性环境法规、规范性文件，地方环境视察，组织环境执法检查和评议，督促办理环境建议、批评和意见，受理申诉、控告和检举，询问和质询，特定问题调查，审议罢免与撤销职务案，建议辞职制度，环境监督听证制度，收集环境监督信息和监督信息公开制度，个案监督等。部分方式为法律规定，部分方式为近年来地方人大的监督实践，部分方式由笔者提出。对这些制度应该有完善的程序。毕竟，“程序不是次要的事情。随着政府权力持续不断地急剧增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”[8] 地方人大环境监督乏力，很大程度上与监督方式缺乏可以操作的公正的程序有很大关系。地方人大有必要在地方人大《环境监督条例》中明确监督行为的具体程序，尤其是启动要件、监督表决通过要件，不应规定过严，具有极大震慑力的质询方式应该广泛适用，质询主体、质询范围等条件应该放宽。

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