[ 张杰 ]——(2007-3-10) / 已阅28975次

鉴于上述，若我们站在更高的国家战略层面考察，在海港撤消专门公安机构对海港安全、国家经济安全乃至国家安全都是不利的。非公安的治安力量受到权限、手段的限制，很难独立担负起维护港口安全的任务。
其次，应该建立一支代表政府，与企业在经济、人事关系上彻底脱钩，承担社会化、行业化管理职能的港口公安机关。
目前的港口公安大多还是承担所依附企业的看家护院，保驾护航的职能，从某种意义上说带有企业公安色彩，这种定位在港口法之前还说的过去；但港口法实施后，各种投资主体都可以进军港口业，对这些多元化投资主体所设立的各种类型的公司如何实施公安管理，是当前呈现在各海港公安面前的一个普遍的现实问题。从发展趋势看，其他投资主体在未来港口业所占的份额会不断加大。由于现有法律和有关规章及规范性文件之间不协调，再加上港口公安在经济上依附于国有港口集团，港口公安现行的职能管辖往往并未超出国有港口公司的地域，而对其他投资主体新开发或成立的的港口业态很难进行实质上的公安事权管理。实际上这类地区成了地方公安和海港专门公安管辖上的盲区。
从有利于海港安全有序，有利于执法公平，有利于法制统一的视角看，笔者认为海港公安如果保留的话，应该脱离所依附的企业集团，成为独立的政府执法力量，并调整其职能，对所有的港口投资者按照国家法律和相关规范进行统一公安管理。在不增加现有警力的前提下，改变重构管理理念，更新完善管理手段，合理安排机构布局，调整优化警力配置。
第三、应建立一支高效统一的沿海港口公安执法机构。
如前所述，海港公安除具有许多自身的行业特点外，海港的国家战略地位、沿海港间相互的业务关联及与国际社会的密切联系使得海港的公安事权应列入中央事权为宜。在沿海港口建立一支专门的具有行业特色统一的中央垂直管理的公安机构，有利于海港及相关船舶的安全，有利于统一指挥协调。当然在具体制度设计中，还应该考虑到与地方公安机构的合作。在公安机关内部以垂直管理为主，以地方领导为辅。
如果将海港公安事权视为地方事权，全部下交地方，会带来如下一些问题难以解决：
一是沿海港口所发生的船舶跨区域案件会加大追查和处理的难度。在沿海运输途中，一些大宗散货或油品由于数量巨大且存在一定货损货差，往往被犯罪分子操纵在中途卸下部分货物或油品占为己有或卖出，一地的警察机关受管辖范围和协作难度大的局限，对类似犯罪的查处往往困难重重；
二是一些船舶尤其是繁忙的渤海湾及琼州海峡的客货滚装船舶的管理会失控，增加事故隐患。渤海湾海上南北通道由于比陆地运输距离近，且经济，常年运输繁忙；琼州海峡的海上运输通道是海南沟通大陆的最重要通道，在这些跨地区的船舶上经常发生各类治安刑事案件，将这种跨两地的船舶交由哪个地方公安机关管理都不太合适。
三是进出口海上运输船舶如果缺乏统一协调的海港公安管理会增加违法货物或人员的进出境机率，导致重大案件的发生。比如，近年发生多批次货主为减少费用将危险品隐瞒报关为普通物品，在一个港口发现严管后，再选择其他港口出境的情况，这种情况如果不及时制止将严重威胁海上运输的安全。此外，近些年来选择海上运输尤其是海上集装箱运输方式不断成为国内外犯罪人员用于进行文物和毒品犯罪的重要途径，受到各种因素影响集装箱开箱查验率几乎可以忽略不记；至于利用海上运输方式偷渡则更是时有所闻，有的海港因过往船舶曾经装载了偷渡人员，被其他国家海上执法部门列为不受欢迎港口。
四是对《1974年国际海上人命安全公约》修正案（SOLAS公约）的履约和《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS规则）的实施不利。我国是SOLAS公约的缔约国，海港公安机关从实际上来说，担负着港口安全设施建设、规范指导和反恐演练的重要使命。如果海港公安下放地方，在履约问题上难免造成标准不一，实施不力的情形，因为港口保安设施建设和使用、维护乃至反恐演练将花费巨大资金，这对港口经营者而言无疑会增加许多成本。
五是海港公安事权中涉外因素较多，若海港公安下交地方，在处理个案和紧急事件时会增加许多层级，导致行动迟缓，延误时机。
综合各种因素看，整合沿海各种执法力量建立统一的执法队伍对统一执法，优化资源配置，提高执法效率，减少执法成本都有利，这一长远发展目标最终会被最高当局选择。但此项工作涉及到法律的修改，部门资源利益的调整，其难度可想而知，非三五年内能够达成。无论从其他国家改革的情况还是日后我国海上执法的需要看，整合海上执法力量应该将海港公安的改革一并纳入视野，如果海港公安改革能向笔者所主张的路径演进，无疑会对整合沿海执法力量做一良性铺垫。

2004年4月初稿
2007年1月修改

单位：交通公安民警培训中心
信箱：zhangjiecj@163.com

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