[ 严佳维 ]——(2007-1-4) / 已阅19464次

学者江伟、孙帮清曾提出了如下思路以确定当事人是否适格：
（一）首先判断是否具备诉讼权利能力。当事人适格必须以有诉讼权利能力为前提，无诉讼权利能力者肯定为当事人不适格，但有诉讼权利能力者不一定适格。
（二）判断当事人是否具有诉讼实施权及诉的利益。对于给付之诉，当事人适格是以诉讼实施权为基础的。凡属于原告所主张的实体法律关系的权利义务主体当然具有诉讼实施权。此外，诉讼担当人也具有诉讼实施权。对于确认之诉， 原告对其请求有确认利益，即为原告适格。对于形成之诉，依照法律规定可以成为当事人的，即为当事人适格。
（三）根据原告起诉时诉的声明来判断。对于当事人是否适格，应当以原告起诉时所主张的诉讼标的来判断，并非以法院调查结果为准，即从形式上认定作为诉讼标的的法律关系应当在何特定当事人间解决才具有法律上的意义，与该法律关系本身是否实际存在是两回事。
五、案例分析
结合上面的理论介绍，我来探讨下“临湘案” 和“高淳案”中民政局作为原告究竟是否适格的问题。
在“高淳案”中，赞成民政局可作为原告的一方如高淳县检察院，它认为，根据国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的有关规定，民政部门承担对无名流浪乞讨人员的救助职责，这种救助，不仅仅是对流浪乞讨人员生活无着的保障，也包括流浪乞讨人员人身遭受侵害后提供的法律救助，即损害赔偿主张的权利。民政部门以“社会救助部门机关及流浪人员监护人的身份” 提起无名流浪人员人身损害赔偿的民事诉讼，是符合有关法律法规的立法本义的。
而“临湘案”中，临湘法院认为，虽然法规没有具体规定救助站在流浪乞讨人员的人身遭受侵害后可提供法律援助，但救助站行使法律维权，符合公平正义的社会价值取向，因此救助站以原告身份提起诉讼不违反法律有关禁止性规定。且由于救助站是代流浪人员的近亲属行使诉讼权，所得的赔偿仅是代为保管。
除了司法工作人员的意见相左外，学者们对于这个问题的意见也纷纭不同。武汉大学法学院罗英认为民政局作原告为死亡流浪汉索赔不妥，不能以自己的名义提起诉讼；还有学者则认为民政部门作为职能部门，提起无名流浪人员人身损害赔偿的民事诉讼，不仅是其权利同时也是它的义务，符合有关法律和法规的立法本义。
而我个人认为的临湘法院的判决还是值得商榷的，问题的主要在于：
一方面，民政局或是其下属部门救助站是否有为流浪乞讨人员在人身遭受侵害的情况下提供法律救助的权利和义务？
一般认为，社会救助是指国家和社会通过法定程序对处于生存困境的公民所给予的财物接济和生活照顾，保障其满足最低生活水平的制度。根据《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第4条规定“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督”，民政局依法负有对流浪乞讨人员的社会救助义务。但是，民政局的社会救助似乎仅限于满足被救助主体最低生活水平即可，索赔诉讼活动显然不在其列。
认为民政局（救助站）为适格主体无疑是赋予了民政局进行索赔诉讼活动的权利，正如临湘市人民法院认为救助站以原告身份提起诉讼不违反法律有关禁止性规定。这样的观点我认为是站不住脚的，政府权力的运行规则并非“法无禁止即可为”，而是“法无授权不可为”，即作为政府的一个行政部门民政局所行使的权力都必须是法律法规明文规定的，而不能靠法律推理获得。《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定民政部门仅有提供食物、住宿条件的救助义务，并没有其他方面的概括授权，因此并不能推理出民政局可以原告身份作为诉讼主体要求赔偿的权利。正因为没有相应的授权，其获得赔偿后的赔偿金管理、使用都缺乏相应的管理办法和监管程序，很容易导致权力滥用或随意处置侵吞赔偿金，同样我们也很难想象民政部门若整天忙于民事诉讼，其本职社会救助工作将怎么来履行。
另一方面，在“临湘案”的判决中，声明救助站是代流浪人员的近亲属行使诉讼权，所得的赔偿仅是代为保管。照此看来，救助站并非该民事法律关系的直接利害关系人，它的准确身份应该是遇难流浪人员的近亲属的诉讼代理人。我不由地想问，它的代理权从何而来？法定代理？如上所述，我国现行法律法规中并未有此种规定━━“遇难流浪人员的近亲属不明时，民政局或其下属部门可以代为诉讼”。委托代理？更不可能！流浪人员的近亲属尚不明了，委托谈何说起。
综合以上两点，我的立场是在现行的法律规范体系下，民政局不可以作为这类案件的原告。

六、对此类案例适格主体的思考
这两例案件引起了法律界的广泛关注，关于对不知名流浪汉车祸身亡的法律救济制度，目前国内立法尚属空白，这也是目前社会救济体系暴露出的盲点。民政局作为原告为该特殊群体维权，这一尝试的出发点毫无疑问是好的，否则人的生命权如何能得到尊重与体现，肇事方、保险公司又是否有不当得利之嫌？如果民政部门有权索赔，获得的赔偿款又如何进行管理？这一系列问题，已超出了案件审理本身，民政局能否胜诉已不重要，如何为这部分弱势群体维权，由哪个部门行使，这是我们立法、司法实践亟需解决的问题。
根据我国民事诉讼法的规定，具有当事人能力的诉讼主体指的是公民、法人和其他组织。据此，我认为在此类案件中，可以通过法律的授权使政府的职能部门或司法部门成为适格当事人，亦可以依法成立一定的机构组织专门为不知名流浪汉维权。
（1）民政局
从我国目前的情况看，最合适的行政机关就是政府的民政部门，因为它负责流浪乞讨人员的救助，一切无家可归者的最终归宿都应当是民政部门。严格来讲，正如高淳县检察院认为的那样，民政部门对流浪人员的救助不仅包括生活救助，而且也可以包括法律救助。通过法律的授权，并制定相应的赔偿金管理、使用办法和监管程序，无疑是最大程度地维护了流浪汉这类弱势群体的利益，维护了社会公共利益。落实到现实立法中，我觉得可以由各地区采取浙江的做法，在地方法规中作相应的规定，当然，与其用“道路交通事故社会救助基金管理机构” 的名称，还不如直接按中国目前的国情改用“民政局”为好 。
（2）人民检察院
流浪乞讨人员是社会的一个特殊群体，他们的利益作为不特定主体的一类人的利益属于公共利益的范畴。而自检察制度产生以来，检察机关就以国家和社会公共利益的代表出现，作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责，检察机关能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。检察机关作为为特殊群体维权的公益诉讼的原告,不仅有法理上的依据,而且在实践中也是可行的。在英国和法国，检察机关可以代表公众提起民事诉讼，维护社会公共利益。正如检察机关在刑事诉讼上为维护公共利益有追诉权一样，在民事诉讼上它也同样可以有追偿权。
（3）其他组织
如消费者协会、工会、妇联等行业和公益团体组织，对该团体组织领域内发生的民事公益违法行为可以提起诉讼一样，可以依法成立一个专门为流浪汉维权的公益性社会团体，根据其自身成立的宗旨、章程，有维护其成员合法权益的职责，当其成员的权益遭到违法行为侵犯时，除了有批评、建议等权利外，应赋予其提起诉讼的权利。“让某些社会团体作为群体诉讼的适格当事人，一方面有助于保障受害人的实体权益，另一方面可以减少诉讼环节和诉讼浪费而有助于减少程序利益的耗费。”

七、总结
从情理和法理角度讲，应当有人出面及时为遇难流浪汉索赔，以便稳定民事法律关系，避免侵权人因此不当得利造成法律不公。尽管民政部门已作为原告提起了诉讼，但从当前的法律规定来看，民政部门确实没有此项法定权力，这就暴露了我国救助法律的一个缺陷和漏洞。而这个法律问题，仅靠法院是无法妥善解决的，即便法院最终支持了民政部门的请求，也并不意味着弥补了法律漏洞，它有待于立法解决，需要进一步改革完善我国的救助制度，创设为特殊群体维权提起诉讼的适格主体。这已是由案例反映出的深层法律问题，值得法学界和司法界更多的思考。
此外，由“临湘案” 和“高淳案”出现案件类似而判决结果不同的现象，我想到：这种情况基于种种因素在中国屡件不鲜，有法律自身不健全的问题，也有人为认识不同的原因，这就使我不由地想起有学者提出在中国发展判例法的建议，至于判例法在中国如何发展，是否能够达到预期效果……关于这些问题，留待今后进一步研究。

参考书目：
1、 李浩、刘敏：《新编民事诉讼法学》，中国人民公安大学出版社 2003.7 第一版
2、 江伟、孙帮清：《当事人适格的识别》，载中国民商法律网( 2003/10/28)
3、 邱联恭：《程序制度机能论》 三民书局 1992

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