[ 卢映西 ]——(2006-9-28) / 已阅20176次
在司法机关的独立方面,现行宪法明确规定了人民法院与同级行政机关是并列关系,且强调人民法院独立行使审判权,不受任何行政机关的干涉。但实践中制度安排又怎样?在现行体制下,就法院的人事权来说,法院内从行政职务到审判职务,法律规定由本级人民代表大会及其常委会选举任命,但实际上是由地方党委及其组织部门掌握了决定性的推荐权。 就法院的财权来说,地方各级法院的经费按照“分级负担、分灶吃饭”的政策,由同级地方财政拨付。由于地方各级法院的人、财、物均掌握在地方党委、人大与政府手中,实际上形成了地方各级法院依附于地方的局面。汉密尔顿曾告诫人们:“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”我国行政机关就有着对人民法院的“生活控制权”,从而使得司法权受制于行政权。除此之外,我国各级人民法院的办公和生活设施的费用等都由同级人民政府掌控,而具体执行者是各个政府部门。在行政法律法规不完善的大背景下,各级政府部门有相当大的自由裁量权,因此人民法院除不敢得罪同级人民政府外,因考虑每年拨款还不能得罪财政局,买地建房不能得罪城建局,生活用电不能得罪供电局……不仅如此,在法院的人、财、物缺乏制度性保障的情况下,人民法院的负责人为了给法院创造一个良好的工作和生活环境,还必须主动争取政府的支持。在这种情况下,奢谈独立有多大价值?
司法人员的独立同样遭遇体制性障碍。我国法院内部,法官的管理有严重的行政化倾向,法官与法官是不平等的,院、庭长式的法官对普通法官具有领导权,他们对案件的最终结果具有审批权或签字权。在同一个法院内部,法官分为三六九等,他们具有不同的行政级别。这就完全将法院行政机构化了。然而法院和行政机构在性质上是完全不同的。法院行使的是判断权,而判断权的行使并不依赖于外在的强制性或行政性,而决定于法官个体的内心确信以及作为形成这种确信前提的理智、经验、知识和道德伦理水准,而这完全是个别化的因素,不能以外在因素作为高低的评价。因此,法官所行使的审判权天然地要求法官之间具有平等性。应当将司法行政权和司法审判权彻底地分离开来,行使司法行政权或管理权的主体不得同时行使司法审判权。法官独立说到底是对法官人权或人格的尊重,也是司法公正的必要前提。只有独立的法官才能够根据自由心证、理智、良知、道德来审判,而不是根据院、庭长的指示或者外来的压力、影响、干预等来审判。而法官独立的标志是法官的地位一律平等,法官在行使审判权时,只服从法律,不服从任何人。
四、观念和体制更新是司法改革的关键
1、司法改革应当观念先行,破旧立新
我们要抛弃的第一个观念是法律虚无主义观念或司法工具主义观念。我们法院审理案件往往不以法律为准绳,而追求所谓法律外的效果。在审判案件的过程中,法院往往忘记了法律规定,而是按照政策来审判。在法律与政策发生碰撞的时候,法律要让位于政策,把法律当成推行政策的工具。这些偏向应该在司法改革中得到纠正。在司法制度的目标取向上,我们要革除司法工具主义,确立司法中立观。
我国要实现司法公正,最为基础的一步就是树立法律的权威和信仰,法律必须被信仰,否则就形同虚设,就毫无权威。如果法官作出裁判可以不以法律为根据,可以引用法律外的依据作为裁判的理由,则司法公正就无从谈起。在实践中,这种远离法律至上原则的观念,极易导致法外力量操纵司法,“周案”就是一个极端的例子。
2、在宪法层面上加强司法独立的制度建设
作为现代法治文明的重要标志,司法独立是中国社会主义法治的重要内容,是政治民主化和司法现代化的外部表征,它代表着社会进步和司法文明的时代走向。在宪法层面上加强司法独立的制度建设,就是要强化司法的权威,使司法权成为可与其他权力相抗衡、相牵制的强大的司法权。强化司法权是所有法治国家的基本经验。现代法治国家建立的过程就是一个司法权威建立的过程,这一过程的制度依托就是强化司法权的宪法地位。
现行宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这个规定是目前我国司法独立的宪法渊源,对于我国司法制度现代化具有重要意义。但是这一规定没有排除国家权力机关、检察机关、政党对法院的审判工作进行干预的可能性,因此这个规定还不是司法独立原则的完整体现,所确立的只是一种不完全意义上的“准司法独立”。随着司法改革的深入和观念的更新,我们希望将来修改宪法时,这一条至少应该恢复到1954年宪法的表述:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”
此外,我们建议,取消省级及省级以下地方各级党委和政法委员会对法院日常办案工作实行领导的制度,以保证根据党的方针、政策制定的法律得到各级人民法院的独立适用,防止某些地方党组织在法院审理具体案件时下达各种指示作为“新的”判案依据,从而维护党的统一领导。
在司法机关管理体制上,建议采取垂直领导的财务、人事制度,司法权只有建立统一的垂直领导的体制才能从根本上摆脱行政权的侵蚀,保障司法独立的外部可行性。
3、实行法官办案的独立责任制
在司法机关内部体制上,应当革除内部的行政化积弊,建立有利于法官独立办案的制度架构。这主要应当在两方面入手。一是取消各种对法官的行政性控制体制,使法官真正成为可以独立办案、敢于独立办案的超然的法官,这就是要在制度上保证法官“除了法律就没有别的上司” 。在这方面我们有许多事要做。比如,确立法官免责制度,取消错案追究制,取消法官的层级制度,弱化法院的行政领导的职能,把他们的职权限制在法院的内部行政事务上,取消他们干预法官审判的权能,尽量弱化他们对法官升迁所起的作用。使法院的行政官员成为普通法官的一员,成为法官中平等的一员,而不是法官的领导。取消同一法院中法官审判权的不平等现象,实现同一法院中的法官审判权的平等。二是实行稳定的相对高的法官薪金制度(当然要考虑财力的许可),使他们不必为自己基本的生活而操劳。特别要取消各种将法官的收益与办案多少与质量相挂钩的激励制度。更不能采取以二审改判的比率为标准的考核与计酬办法。因为这只能摧毁法官的独立人格,养成媚上的恶习。而缺乏独立性是法官品质的致命缺陷。
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